Sentencia definitiva nº 5296 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 27 de Diciembre de 2007

• Fecha de Resolución: 27 de Diciembre de 2007
• Emisor: Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

E.. nº 5296 "G.D., A. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 27 de diciembre de 2007.

Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe.

Resulta:

1. El Sr. A.G.D. se presenta por derecho propio a fs.

   5/16, y solicita al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad y pérdida de vigencia erga omnes -cf. arts. 113 inc. 2, y 17 y cs. de la ley 402- del artículo 4 de la ley 2.145 (texto según ley 2243) publicada en el Boletín Oficial Nº 2.614, por vulnerar dicha disposición el artículo 43 de la Constitución Nacional, el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, el artículo 12 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y el artículo 30 de la ley 25.675. En ese orden de ideas, identifica al amparo como un derecho humano fundamental, consagrado constitucionalmente, cita diversos precedentes de la CSJN así como de tribunales internacionales, cita también la opinión de los convencionales G. y Z. respecto del artículo 14 CCABA y la imposibilidad de su reglamentación, y, finalmente, sostiene que el plazo de caducidad dispuesto por la norma cuestionada vulnera también el artículo 30

   de la ley 25.675 -amparo ambiental-.

2. La Procuración General contesta a fs. 30/37 y sostiene que el establecimiento del plazo en la ley de amparo obedece a requerimientos propios de la seguridad jurídica y el sistema republicano de división de poderes, por lo que debe ser sostenido. Asimismo, asevera que la extensión del plazo -45 días- es de tal magnitud que su vencimiento, sólo puede obedecer al consentimiento o negligencia del afectado en la defensa de sus derechos.

3. El Sr. Fiscal General, en su dictamen de fs. 39/46, sostiene la facultad del poder legislativo de reglamentar la acción de amparo, luego alega que en ejercicio de dicha facultad es legítimo establecer un plazo de caducidad de la acción de amparo -cita el precedente "Serra" de la CSJN, del 26/10/1993-, y, finalmente, afirma que el plazo de 45 días no puede generar el cercenamiento de derecho alguno por su extensión que, destaca, es superior a la prevista en la legislación local comparada.

4. El día 12 de septiembre de 2007, a las 14.35 hs., las partes comparecen a la audiencia convocada de conformidad con lo prescripto por el art. 6 de la Ley nº 402.

   El juez L.F.L. dijo:

   Sostiene el Dr. G. D. en su demanda que "el plazo de caducidad del amparo es una de las formalidades procesales que afectan la plena operatividad del amparo", lo que pondría al mentado art. 4 de la ley 2.145 en contradicción con el art. 14 de la CCABA. La actora discurre sustancialmente en estos términos. A su turno, el mentado art. 14 de la CCBA reza en su parte pertinente:

   Artículo 14º - Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte.

   [...]

   El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia.

   El procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Todos los plazos son breves y perentorios.

   Salvo temeridad o malicia, el accionante está exento de costas.

   [...]

   Por su parte, el impugnado artículo 4 de la ley 2.145 (texto según art. 1 de la ley 2.243) reza:

   El plazo para interponer la acción de amparo es de cuarenta y cinco

   (45) días hábiles contados a partir de que el afectado tuvo conocimiento cierto de la lesión, restricción, alteración o amenaza. En el supuesto de perjuicios periódicos, el plazo comienza a correr respecto de cada uno de éstos. Vencido el plazo indicado, caduca la acción sin perjuicio de la interposición de las acciones ordinarias que correspondieren.

   La simple comparación del texto impugnado con el de la CCABA, particularmente cuando dispone que "[e]l procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad", me lleva a concluir que, al menos prima facie, el establecimiento de un plazo perentorio luego del cual la acción de amparo (y sólo ella) no podrá ser interpuesta hábilmente viola el mandato constitucional expuesto. En efecto, el plazo de 45 días previsto en el artículo 4 de la ley 2.145 constituye una formalidad procesal que afecta la operatividad del amparo y, de hecho, puede llegar a aniquilarla, en ausencia de un legítimo propósito legislativo a cuya consecución tienda, por lo cual, en principio colide con el artículo 14

   mencionado.

   En tales condiciones, sostener exitosamente la constitucionalidad del plazo del artículo 4 de la ley 2.145 requiere presentar razones, también de índole constitucional, que sostengan con igual o mayor fuerza el establecimiento del mentado plazo perentorio, de modo que se contrarreste la conclusión prima facie establecida en el párrafo anterior. En otras palabras, sostener exitosamente la constitucionalidad del plazo requiere demostrar que los fines que persigue no se agotan simplemente en la limitación de la acción de amparo, sino que dicha limitación, a su turno, obedece a otra previsión de índole constitucional. Sólo en esas condiciones, la tensión existente entre el art. 14 CCABA y el art. 4 de la ley 2.145 dejará de ser una contienda entre una ley y la Constitución donde el resultado sólo puede consistir en la validez de la primera-, para pasar a ser una contienda entre preceptos constitucionales, en virtud de la cual, la lectura que se termine haciendo de ellos, permita concluir que el mentado art. 4 de la ley 2.145, en realidad, no contradice el artículo 14

   CCABA, sino que lo pone el armonía con el resto de la Constitución. Ello, por aplicación de la regla según la cual, frente a un hipotético enfrentamiento normativo entre disposiciones de jerarquía constitucional, debe procurarse obtener el máximo rendimiento jurídico posible de los preceptos involucrados, mediante una interpretación armónica y no confrontativa (Fallos: 167:121; 171:348; 181:343; 199:483; 236:100; 240:311; 242:353; 246: 345; 277:213; 296:432, entre otros tantos; paradigma del criterio de la compatibilidad es Fallos: 312:496).

2. En este orden de ideas, el GCBA ensaya tres razones que justificarían el plazo. Por una parte, y centralmente, invoca la promoción de la seguridad jurídica, por otra, alega que es legítimo reputar consentida la actuación u omisión que se quiere impugnar por la vía del amparo, una vez transcurridos 45 días sin que el particular los hubiera impugnado, y, asimismo, invoca la competencia del poder legislativo para reglamentar todos los derechos previstos en la CCABA.

3. En cuanto a la invocación de la seguridad jurídica, más precisamente, el GCBA sostuvo a fs. 32 que "[r]azones manifiestas de seguridad jurídica y del debido proceso tornan imprescindible la fijación de términos de prescripción, de caducidad y procesales, transcurridos los cuales se pierde un derecho"; a su turno, en la audiencia celebrada el 12

   de septiembre de 2007, el Procurador General de la CABA sostuvo también que la seguridad jurídica es "un atributo imprescindible, sin el cual no hay defensa posible de los derechos fundamentales, no hay posibilidad de imaginar siquiera el amparo [...] menospreciar el atributo de la seguridad jurídica como secundario, ritualista, o subordinado a los derechos fundamentales, a mi juicio, es volver, tal vez, a la situación de los días, los meses y los años posteriores a la revolución francesa en que, como enseña H.A. en su famoso libro sobre la libertad, fracasó porque eran todos derechos y nada de procedimiento."

   El plazo del artículo 4 de la ley 2.145 es aplicable a la elección de la vía del amparo; no a las vías restantes que sirven para requerir el control judicial de un acto sin la exigencia de mostrar una patente ilegitimidad o arbitrariedad. Esas vías permitirían impugnar actos administrativos durante otros 45 días hasta agotar el plazo de 90, previsto genéricamente por el art. 7 de la ley 189 sin distinción de la vía procesal a la que se acuda, o incluso hasta la expiración del plazo de prescripción en supuestos no abarcados por el citado artículo. Dichos plazos -el del artículo 7 de la ley 189 y los de prescripción- son estimados por el legislador como suficientes para preservar la seguridad jurídica en cuanto al ejercicio de la función administrativa por el Gobierno se refiere. No ha invocado la demandada razones, ni parece posible encontrarlas, para justificar una reducción del plazo en que la actuación de la administración adquiere inmunidad ante el control judicial, precisamente, en aquellos supuestos en que su desborde es manifiesto, lo que frecuentemente coincide con que es grave. Pero, más allá de esta observación, tampoco ha dispuesto el legislador conceder esta barrera a la impugnación que, transcurridos los 45 días, puede ser llevada a cabo por vías procesales distintas el amparo

   (cfr. art. 4 in fine de la ley 2.145). Ello muestra que los 45 días no constituyen un modo de dar estabilidad al obrar administrativo, sino un obstáculo al empleo del amparo para cuestionarlo. Pero, nada ha dicho la demandada ni surge con evidencia del examen de las normas que brinde sustento constitucional a esa limitación.

   Idénticas consideraciones privan de relación con la cuestión sub examine a la defensa ensayada por el GCBA a fs. 33 vuelta, según la cual la admisión sin límites del tiempo de tales amparos importaría la subordinación permanente del poder administrador al poder judicial y quebraría la separación de los poderes, así como la cita de precedentes de la CSJN en los que se avaló la constitucionalidad del plazo de caducidad de la acción contencioso administrativa previsto en la...