Expediente nº 5851/08 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Originarios, 16 de Abril de 2009

• Fecha de Resolución: 16 de Abril de 2009
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Originarios

F., M. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

Expte. n° 5851/08 "F., M. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 15 de abril de 2009.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. M.F. promueve demanda de inconstitucionalidad (fs. 1/17 vuelta) en los términos de los arts. 113, inc. 2º, CCBA y 17 y siguientes de la ley n° 402, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 3.2.8, inc. "h" y 3.2.14, incs. "a" y "c" del Anexo al Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aprobado por la ley nº 2148 y del art. 14, inc. "A.3" del Anexo I del decreto PEN nº 779/1995, que entiende aplicable en nuestro medio local en virtud del art. 2 de la mencionada ley, que dispone que "[l]a Ciudad Autónoma de Buenos Aires declara su plena integración y participación en el Sistema Nacional de Seguridad Vial aprobado en el Decreto Nacional N° 779/95 (B.O. N° 28.281), reglamentario de la Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial N° 24.449 (B.O. N° 28.080)".

   En sustancia, sostiene, que esas normas "se limitan a establecer la necesidad de aprobar 'un examen psicofísico

   Agrega que las normas atacadas, "debido a su excesiva vaguedad y latitud" (fs. 1), afectan el principio de legalidad consagrado por los arts. 14, 19 y 28 CN; art. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y arts. 84, 102 y 103, CCABA y los derechos a trabajar, transitar libremente y a la "plena participación en la vida económica de la Ciudad, reconocidos en los arts. 14 de la Constitución Nacional, 11 y 43 de la Constitución local" (fs. 1 vuelta).

   Sostiene también que "...aún cuando se alegara que dicha falta de precisión por parte de la ley puede quedar válidamente suplida por la reglamentación por parte del Poder Ejecutivo, en el caso dicha omisión no ha sido subsanada por el citado poder" (fs. 1 vuelta).

   Por último, considera que "la falta de pautas normativas generales, específicas y previsibles en esta materia también es violatoria del derecho a la tutela judicial efectiva (arts. 18 de la Constitución Nacional, 8 y 25 de la Convención Americana), ya que impide a los tribunales determinar si la administración ha ejercido razonablemente sus facultades al denegar el otorgamiento de licencias de conductor por no haber superado el examen psicofísico en los casos concretos" (fs. 1 vuelta).

2. El Sr. Fiscal General dictaminó a fs. 32/35 propiciando sólo la admisibilidad formal de la acción respecto de los arts. 3.2.8, inc. "h" y 3.2.14, incs. "a" y "c" del Anexo al Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, puesto que, en su opinión, el art. 14, inc. 3 del decreto PEN nº 779-95 "no resulta ser una norma emanada de alguna autoridad de la ciudad" y "la accionante no ha atacado concretamente el art. 2 de la ley Nº 2148".

3. Por resolución del 18 de junio de 2008, el Tribunal declaró formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad planteada y ordenó correr traslado de la demanda al Sr. Jefe de Gobierno (fs. 45).

4. A fs. 48/58 la representación del Gobierno de la Ciudad propició el rechazo íntegro de la acción interpuesta, por entender que: 1) la actora no indica en qué forma se estaría produciendo la afectación de los derechos a trabajar, a transitar libremente, reconocidos en los arts. 14, CN y 11 y 43, CCBA; 2) la demanda es autocontradictoria debido a que acciona contra una supuesta omisión legislativa pero no pide que se subsane las supuestas lagunas sino que solicita la pérdida de vigencia de las normas; 3) aún si se entiende que la actora reclama la subsanación de la omisión, la acción declarativa de inconstitucionalidad no es el procedimiento adecuado, ya que tiene como objeto hacer perder vigencia a las normas; 4) de hacerse lugar a la pretensión el GCBA se vería impedido de ejercer control sobre las aptitudes de los conductores, lo que aumentaría los riesgos contra la salud y la vida de los vecinos y contradice el mandato impuesto por el art. 34, CCBA; 5) la disposiciones impugnadas resultan razonables porque tienen en miras coordinar derechos reconocidos en la CN, los pactos internacionales y la CCBA; 6) la posición de la actora se basa en un desarrollo teórico pero no indica de qué forma los artículos impugnados entran en colisión; 7) los derechos constitucionales no son absolutos sino que se ejercen de acuerdo a las leyes que los reglamentan y si estas son razonables no pueden ser objeto de impugnación constitucional; 8) no se ve violado el principio de legalidad toda vez que es precisamente una ley de la legislatura la que dispone el requisito atacado; 9) las normas atacadas no padecen de vaguedad y determinan suficientemente los aspectos a evaluar; y 10) que el otorgamiento de licencias de conducir no es una actividad discrecional de la administración, sino que se encuentra reglada por la ley nº 2148 y, por remisión de esa norma, por la ley nacional nº 24.449, el decreto PEN nº 779/95 y la resolución STN nº 444/99 y su Anexo I.

5. El 25 de agosto de 2008 se dio intervención a la Fiscalía para que se expidiese sobre el fondo de la cuestión traída a debate (fs. 61).

   A fs. 63/68 vta. dictaminó el F. General y opinó que la acción de inconstitucionalidad debía ser rechazada en todos sus términos. En su escrito, el F. General repasa las actuaciones y luego desarrolla los argumentos en base a los cuales propicia el rechazo de la acción. Para sustentar su postura argumenta que no existe una delegación legislativa inválida y que, en todo caso, en ese supuesto, debería atacarse la norma de alcance general emanada del Poder Ejecutivo que acarree ese vicio. Sostiene que si bien la ley impugnada podría haber tenido un mayor grado de minuciosidad, las normas atacadas establecen los requisitos en forma adecuada de un modo genérico, lo que permitiría el control entre la norma reglamentada y la reglamentaria. Agrega que esa suficiente precisión se refleja en que las normas cuestionadas pueden ser ejecutadas incluso sin ser previamente reglamentadas.

6. El 12 de noviembre de 2008 se celebró la audiencia pública que prevé el art. 6 de la ley nº 402. Durante la audiencia, las partes reiteraron los planteos, ya formulados en los escritos de demanda y contestación. Por su parte, el F. General mantuvo la posición sustentada en su dictamen y subrayó que en la mayoría de las jurisdicciones provinciales la regulación contiene similares disposiciones.

   Fundamentos:

   El juez L.F.L. dijo:

1. La acción declarativa de inconstitucionalidad instaurada debe ser rechazada, ya que ninguno de los planteos que presenta logra demostrar la incompatibilidad de la norma impugnada con las que estima vulneradas.

2. El accionante se agravia, básicamente, del grado de precisión insuficiente, a su entender, con que está concebida la ley que regula el otorgamiento de las licencias de conducir. Sostiene que la forma de regulación resultante de la ley vulnera el principio de legalidad consagrado constitucionalmente y en instrumentos internacionales, que la remisión que la ley hace a disposiciones administrativas la torna inválida pues constituye una delegación de facultades legislativas, proscripta y/u otorga un excesivo margen de discrecionalidad a la Administración, lo que termina afectando también el derecho a al tutela judicial.

   Entiende que la formulación empleada por la ley n° 2148 para introducir la aptitud psicofísica como requisito para otorgar la licencia, "[a]probar un examen psicofísico, en el que se determine su aptitud física, visual, auditiva y psíquica para conducir..." (inc. "h" del art. 3.2.8 del Anexo I de la ley nº 2148, al que remiten los incs. "a" y "c" del art. 3.2.14 de la misma norma), transfiere al Poder Ejecutivo un margen de discrecionalidad para otorgar la licencia que habilita a conducir que sólo puede ser llenado por el legislador, esto es, que no puede quedar librado al Poder Ejecutivo ni para ser aprovechado en cada supuesto de aplicación ni aunque fuera limitado mediante reglamento; y que la remisión "al procedimiento y criterios médicos de aptitud, neurológica, sensorial y física" previstos en el decreto PEN 779/95 no contribuye a sanear esta deficiencia.

   No cuestiona la actora, en cambio, el requerimiento del certificado del Registro Nacional de Reincidencia también impuesto por el art. 3.1.14, inc. c, ni los limites que establece con base en ese certificado para el otorgamiento de las licencias el art. 3.2.15.

3. Dos cuestiones conviven en el planteo de la actora. La primera de ellas se apoya en la garantía constitucional de que los derechos sean reglamentados, y por esa vía privados de la condición de absolutos, por el Poder Legislativo. Esto supone que la restricción tenga alcance general e igualitario y provenga del órgano que representa del modo más amplio la voluntad popular. A su turno, las restricciones deben estar dirigidas al razonable cumplimiento de una finalidad legislativa válida. En el caso, el derecho a conducir un vehículo automotor estaría restringido sin pauta legislativa concreta. La elegida, por excesivamente amplia, libraría el goce efectivo del derecho al arbitrio de la Administración. La segunda cuestión advierte que el J. de Gobierno ha omitido poner límite a la discrecionalidad de la Administración en aquello en que hubiere podido válidamente hacerlo.

4. Como dije, los planteos realizados por la actora nos llevan a analizar una situación habitual en la relación entre el ejercicio de la función legislativa y la administrativa. La ley nº 2184 contiene una norma general que sujeta el derecho a conducir un vehículo a la emisión de un acto administrativo consistente en otorgar licencia a quien acredita reunir ciertas condiciones y aptitudes, sobre cuya base el legislador concibe razonablemente seguro realizar dicha actividad. Entre estos requisitos debe mostrar una capacidad de utilizar los mecanismos que sirven para controlar el vehículo automotor, conocer las normas de tránsito para observarlas en todo...