El desarrollo del sistema de control en la Argentina
| Autor | Juan José Alvarez |
| Páginas | 95-146 |
El esquema clásico del constitucionalismo liberal planteaba una "división" de Poderes, cada uno independiente de los otros dos, y limitaba la función de control a un sistema de frenos y contrapesos entre los tres Poderes del Estado.
Este modelo funcionó en la sociedad decimonónica, cuya estructura ordenada por un balance of power semejaba el equilibrio mecanicista de Newton, en la medida que el acceso al poder se encontraba limitado censitariamente a los mismos estratos sociales, produciéndose así una "ósmosis sociológica", un control natural (Martínez Elipe, 2000).
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La complejización de las funciones gubernamentales y administrativas de las sociedades actuales ha generado nuevas necesidades de control y, por tanto, nuevas instancias de control institucional, donde este no debe entorpecer la gobernabilidad, sino colaborar con el gobierno y limitarlo al mismo tiempo.
En la actualidad nos encontramos con una serie de mecanismos institucionales, como los organismos de control con jerarquía constitucional, los organismos extra-poder o funcionalmente independientes de los órganos del Estado, los mecanismos de participación de la ciudadanía y de reformas en la administración de justicia.
Vale destacar que en sociedades con instituciones representativas poco desarrolladas y con mecanismos de accountability pobremente conformados, resulta necesario contar con instancias adicionales de control y de protección contra abusos autoritarios (O'Donnell, 2004a).
Lo que se ha buscado fue innovar con instituciones con diverso grado de independencia de los Poderes clásicos del Estado, en pos de una mayor transparencia en el funcionamiento de la administración pública.
Estas iniciativas recientes unidas a las instancias, procedimientos y organismos que existían con anterioridad, conforman el conjunto de organismos y prácticas de control del sistema político argentino.
La Procuración del Tesoro de la Nación es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo Nacional, cuya estructura administrativa y presupuesto están contenidos en la estructura y presupuesto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
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El Procurador del Tesoro de la Nación depende directamente del Presidente de la Nación. Tiene jerarquía equivalente a la de los Ministros del Poder Ejecutivo y ejerce sus competencias con independencia técnica.
Las competencias y funciones de la Procuración del Tesoro de la Nación son, entre otras, las siguientes:
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Brindar asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo y organismos dependientes.
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Actuar como representante del Estado Nacional en juicio cuando así lo disponga el Poder Ejecutivo.
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Dirigir al Cuerpo de Abogados del Estado.
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Instruir investigaciones y sumarios administrativos en los casos previstos por el ordenamiento jurídico y cuando así lo disponga el Poder Ejecutivo.
La Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional representa un notable avance en cuanto al diseño jurídico-normativo del sistema de control en nuestro país. Respecto de las normas y prerrogativas que regían el funcionamiento de la SIGEP y el Tribunal de Cuentas, la nueva ley presenta numerosas ventajas:
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El nuevo esquema de administración fi nanciera se articula en torno a la interrelación entre los sistemas. Allí se postula el desarrollo de sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el comportamiento fi nanciero del sector público nacional. En este sentido, promueve la evaluación de gestión de los funcionarios de cada área y establece en cada jurisdicción: un sistema contable; un sistema efi ciente y efi caz de controlPage 117interno normativo, fi nanciero, económico y de gestión (control previo y posterior y de la auditoría interna); un sistema estructurado de control externo del sector público nacional; y cuatro sistemas interrelacionados que entre sí integran la administración financiera: sistemas presupuestario, de crédito público, tesorería y contabilidad. La ley permite la centralización de la información contable y financiera proveniente de todos los espacios de control y seguimiento presupuestario a través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) y la Cuenta Única del Tesoro (CUT). Esto es central en términos de la comprensión global del estado financiero de las cuentas públicas.
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Otro aspecto del sistema de control que resulta importante destacar es la jerarquía otorgada a la AGN a través de su incorporación al texto constitucional en 1994 (art. 85) y mediante la disposición que instruye a la SIGEN a mantenerla informada acerca de su labor. De esta mane- ra se reconoce la supremacía del órgano de control dependiente del Congreso.
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Respecto del reemplazo de la SIGEP por la SIGEN, el principal avance está dado por la mayor cobertura que adquiere el control de gestión interno gracias al desarrollo de las Unidades de Auditoría Interna (UAI) en cada organismo público. La SIGEN tiene la capacidad de ejercer un control de gestión sobre todos los organismos dependientes del Poder Ejecutivo, incluyendo empresas privatizadas y asociaciones con participación de capital estatal.
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En cuanto a la AGN, en el plano normativo e institucional se establece un importante marco de funciones y atribuciones que, sumadas al rango constitucional otorgado a su tarea de control externo de la administración (en laPage 118reforma de 1994), superan notablemente al control que el Tribunal de Cuentas ofi ciaba sobre las operaciones a realizar por agencias del Ejecutivo. La Ley N° 24.156 establece que la AGN debe formular los criterios de control y auditoría externa que abarquen los aspectos fi nancieros, de legalidad, economía, eficiencia y eficacia. A su vez, la AGN puede exigir la colaboración de todas las entidades del sector público, puesto que están obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. También es capaz de promover las investigaciones de contenido patrimonial, comunicando sus conclusiones a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
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Respecto del momento de la gestión o actividad en el cual el control es introducido, la Ley N° 24.156 "instituye el control posterior de los actos de la Administración ... excepto en lo que a materia de privatización respecta, careciendo en consecuencia de facultades de observación de los actos administrativos". La instauración del control a posteriori estuvo vinculada a la voluntad de otorgar una mayor libertad al administrador y una mayor celeridad a la gestión.
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El nuevo esquema de administración fi nanciera incorpora, además de información financiera, la técnica del presupuesto por programas (art. 95 de la ley), que implica la inclusión de relaciones insumo-producto en el ámbito de los procesos productivos de las instituciones del sector público.
La AGN constituye una entidad con independencia fi nanciera y autonomía funcional, recayendo el control de sus actividades en la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la Nación. Sus principales competencias y funciones consisten en:Page 119
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Ejercer el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal.
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Dictaminar sobre los estados contables fi nancieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado y entes reguladores de servicios públicos y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. La principal obligación de la AGN es la de presentar a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas un informe anual de su actuación.
Está dirigida por siete miembros, cada uno nombrado como Auditor General. Seis de los Auditores Generales son designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional: tres por la Cámara de Diputados y tres por el Senado, observando la composición de cada Cámara. El Auditor General restante es el presidente del ente y es designado por resolución conjunta de los Presidentes de ambas Cámaras.
La SIGEN es un órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional, posee personería jurídica propia y autarquía administrativa y fi nanciera. Está a cargo de un funcionario denominado Síndico General de la Nación, designado -y removido- por el Presidente de la Nación, de quien depende directamente. Entre sus competencias y funciones se hallan las de:
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Ejercer el control interno de las jurisdicciones, organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.
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Aprobar los planes anuales de trabajo de las Unidades de Auditoría Interna, orientar y supervisar su ejecución y resultado.
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Ejercer el control sobre las privatizaciones.
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El sistema de control interno queda conformado por la...
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