Los desafíos del control en la Argentina
| Autor | Juan José Alvarez |
| Páginas | 163-201 |
El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo se encuentra en franca retirada en los regímenes presidencialistas en general, y en el sistema político argentino en particular. Dicha retirada no se genera a partir de la ausencia de elementos orgánicos, o de facultades jurídicas por parte del Congreso, o de problemas de diseño institucional en el sistema político en general. Por el contrario, es más probable encontrar los orígenes de dicha decadencia del control parlamentario en factores referidos al proceso político antes que en los elementos normativos apuntados.
Siguiendo a Sagüés (2002), existen tres motivos generales que explican la crisis del control parlamentario.
Page 164
En primer lugar, las difi cultades en el control. En efecto, el acto de control demanda ciertos requisitos materiales que, de no darse, difi cultan o hasta imposibilitan el ejercicio de las distintas facultades e instrumentos de control. Un claro ejemplo es la imposibilidad de acceder en tiempo y forma a toda la información relevante para entender y controlar los actos de gobierno, desde los más simples a los más complejos. Pero no sólo para acceder a dicha información sino también, y más importante, para tener capacidad de procesar, analizar y almacenar la información recolectada. El más claro ejemplo es la reciente reforma al art. 37 de la Ley 24.156 impulsada por el gobierno de Kirchner, otorgán- dole al Jefe de Gabinete "facultades extraordinarias" para modifi car partidas presupuestarias. Esto conlleva innumerables difi cultades a la hora de hacer el control presupuestario ex-post, y directamente imposibilita el control ex-ante. Más aún, esto no sólo afecta a la división de Poderes, sino que perjudica la relación Nación y provincias: el federalismo argentino. Es un tema de fondo y que no se agota en las partidas.
Las dificultades del control se generan por múltiples factores. La ausencia de personal técnico-profesional estable que dependa directamente del Congreso y sirva a las demandas y necesidades de todos los bloques parlamentarios por igual es un ejemplo de dichas dificultades. En este sentido, la asimetría de recursos institucionales que se produce entre la tecno-burocracia dependiente de la administración pública nacional y los staff de asesores con los que cuentan los legisladores explica la incapacidad material de ejercer la función de control.
En segundo lugar, la abdicación del controlador. La crisis del control parlamentario se produce no sólo por las difi cultades materiales apuntadas anteriormente, sino tambiénPage 165por el abandono o la abdicación de la voluntad de controlar por parte del controlador. Las razones de tal abdicación son de distinto orden y van desde la disciplina partidaria (mal entendida), hasta la existencia de lobbies o gestores de intereses que ponen trabas al ejercicio del control. Un muy buen ejemplo de la abdicación del controlador es la demo- ra en la creación -luego de una década de producida la reforma constitucional- de la Comisión Revisora de los Decretos de Necesidad y Urgencia, que fi nalmente fue sancionada a fines de julio de 2006.
En tercer lugar, el deslizamiento del controlador. Este fenómeno hace referencia al hecho de que, en muchas ocasiones, el lugar del Congreso es ocupado por organizaciones de la sociedad civil o por los medios de comunicación. En este caso, se produce el control pero se hace de manera no institucional, aleatoria y disparada por valores e intereses particulares y/o sectoriales de quienes ejercen tal control.
Sin duda, la emergencia de estos actores en la dinámica del control ha transformado profundamente el proceso político y el comportamiento de los actores estatales.
Este deslizamiento se produce, a su vez, por múltiples causas: los medios de comunicación llegan antes y tienen más recursos de acción, cuentan con mayor credibilidad en la población, la sanción es inmediata y tangible (por ej., el escarnio público), frente a los prolongados y -para muchos- ininteligibles procesos judiciales. Debe resaltarse además que la fi scalización política ejercida por los medios de comunicación no comporta responsabilidad de tal índole.
Finalmente, puede agregarse un cuarto motivo que explica la crisis del control parlamentario: la desnaturalización del controlador. Este fenómeno se produce bien como consecuencia de errores de diseño en los órganos y facultades para controlar, bien como resultado de artilugios polí-Page 166ticos para desvirtuar el funcionamiento de los órganos de control.
Un claro ejemplo de la desnaturalización del controlador se da en el caso de la Auditoría General de la Nación (AGN). En primer lugar, la última reforma constitucional intentó dotar de autonomía político-partidaria al funcionamiento de la AGN respecto del titular del Poder Ejecutivo, entregando la presidencia a un funcionario elegido por el principal partido de la oposición. No obstante, el Colegio de Auditores se integra con representación proporcional, lo que podría neutralizar (o al menos limitar) la independencia conseguida por la disposición anterior. En segundo lugar, la AGN es el elemento técnico-operativo que reporta a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, que es la instancia de conducción de la AGN. Y dicha Comisión se integra de manera proporcional a las bancadas de cada bloque.
Esta construcción institucional, sumada a una disciplina partidaria demasiado rígida, pone frenos al intento original de ofrecer mayor autonomía funcional al presidente de la AGN respecto del partido gobernante.
Por otra parte, se produce un cierto círculo vicioso entre la crisis del control parlamentario y la crisis del Poder Legislativo, pues el primer fenómeno puede ser entendido como consecuencia del segundo y viceversa.
A pesar de la gravedad institucional de esta crisis del control parlamentario, no han sido muchos los esfuerzos políticos motivados en dar cuenta de esta situación y pocas las iniciativas intelectuales que identifiquen acertadamente los problemas y apunten soluciones.
Uno de los factores que explican esta crisis se encuentra en la escasez de incentivos institucionales que los legisladores invertían en el Congreso como institución, lo que hace que este Poder del Estado quede relegado a un rol dePage 167mero actor de veto en las relaciones con el Presidente (Jones, Saiegh, Spiller y Tommassi, 2000).
Esta escasez de incentivos institucionales hace referencia a dos cuestiones:
1) Por un lado, nuestras reglas electorales ponen la decisión de la reelección del legislador en manos de los jefes partidarios locales más que en las de los votantes del distrito. Esto limita la capacidad de los legisladores de desarrollar una carrera legislativa profesional, reduce sus incentivos para especializarse y para desarrollar instituciones legislativas fuertes y promueve la delegación de acuerdos políticos cruciales a acuerdos laterales entre la rama ejecutiva nacional y los gobernadores provinciales.
2) Por otro lado, las débiles restricciones (constitucionales y judiciales) impuestas a la capacidad del Ejecutivo para emprender acciones unilaterales, limitan la capacidad de los legisladores de entrar en acuerdos duraderos, reduciendo el valor de su pertenencia, y por ende, refuerzan la tendencia hacia carreras legislativas más cortas, debilitando aún más los incentivos para desarrollar instituciones legislativas.
Estas dos variables hacen que el papel del Legislativo en el sistema político argentino -desde el punto de vista estático-, o en el proceso gubernamental -desde el punto de vista dinámico-, se vea soslayado en benefi cio del Ejecutivo. Si comparásemos el rol del Congreso argentino con el del Congreso de los Estados Unidos (es decir, con un sistema político en donde el Legislativo es un actor preponderante en el proceso gubernamental) notaríamos que:
- Primero, mientras que los congresistas norteamericanos exhiben una longevidad destacable, los legisladores argentinos duran en promedio sólo un período de cuatro años.
Page 168
- Segundo, los congresistas norteamericanos tienden a especializarse en unas pocas Comisiones, al tiempo que los legisladores argentinos se deslizan por una multiplicidad de Comisiones.
- Tercero, el Congreso estadounidense tiene un rol activo en la generación de políticas, mientras que el Congreso argentino juega más bien un rol de mero actor de veto.
- Cuarto, mientras que el Congreso de los Estados Unidos ejerce un fuerte control sobre la actividad burocrática, el argentino presta poca atención a esas actividades (un caso testigo es la preparación y ejecución del presupuesto, que a menudo es llevada a cabo casi exclusivamente por el Ejecutivo).
- Finalmente, mientras que el Congreso de los Estados Unidos es el centro de la toma de decisiones de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba