Expediente nº 6790/09 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios, 2 de Noviembre de 2010

• Fecha de Resolución: 2 de Noviembre de 2010
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios

Cavemar SA c/ Legislatura s/ contrato de obra pública s/ recurso de apelación ordinario concedido

E.. n° 6790/09 "Cavemar SA c/ Legislatura s/ contrato de obra pública s/ recurso de apelación ordinario concedido"

Buenos Aires, 2 de noviembre de 2010

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. C.S.A. (en adelante, "Cavemar") inició tres demandas contra la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (desde aquí, "la Legislatura") que tramitaron por expedientes nº 929/0, nº 1447/0 y nº 1797/0 del registro del fuero contencioso administrativo y tributario. El mismo juez de primera instancia dictó sentencia en cada uno de los mencionados expedientes. Apeladas esas decisiones por la actora, la Sala I dictó un único fallo. A continuación se reseñará el trámite de cada una de las causas indicadas.

   1. Expediente nº 929/0:

      A.1) En su escrito de inicio, la accionante solicitó: (i) se declare la nulidad de los decretos 51-VP-2000, 98-VP-2000, 113-VP-2000, 163-VP-99, 153-VP-99, 100-VP-99, 105-VP-99 y 39-VP-2000, mediante los cuales se desestimaron parcialmente los reclamos formulados por la firma para el cobro de créditos contractuales en el contexto de la obra de refacción del Palacio Legislativo; (ii) se ordene el pago de la suma de $800.301,73 correspondiente a trabajos adicionales y diferencias no reconocidos en los decretos impugnados; y (iii) se condene a su contraria a abonarle los montos que fueron reconocidos pero cuyo pago no fue efectivizado, con más los intereses correspondientes (fs. 11/57 del expediente 929/0).

      Relató:

      (i) que se llevaron a cabo varios procesos de licitación pública para la remodelación completa del palacio legislativo con la finalidad de permitir el inicio de las sesiones ordinarias del período 1999 en ese edificio;

      (ii) que C. resultó adjudicataria de tres contratos de obra pública con la demandada cuyo objeto consistió en trabajos de remodelación del Palacio Legislativo;

      (iii) que como varios contratistas se vieron superados por el ritmo que se les exigía, la Legislatura le adjudicó a la aquí actora trabajos interrumpidos o incumplidos por otros contratistas, así como otros trabajos dirigidos a enmendar errores y omisiones en el proyecto;

      (iv) que las tareas debieron realizarse con celeridad (entre diciembre de 1998 y marzo de 1999) y que su parte procedió de buena fe para que se alcanzara el objetivo;

      (v) que el precio de los trabajos adicionales requeridos por la Dirección de Obra y ejecutados por la empresa fue conversado y consensuado con funcionarios de la Legislatura;

      (vi) que en marzo de 1999 el Coordinador General aprobó los presupuestos respectivos en cuanto a cantidades y costos e informó que éstos se correspondían con los precios de mercado, dejando asentado que se trataba de trabajos adicionales;

      (vii) que sobre esa base se remitieron a la vicepresidencia de la Legislatura los proyectos de decretos de aprobación de los adicionales y se efectuaron las imputaciones presupuestarias;

      (viii) que ya finalizada la obra, a partir de abril de 1999 el trámite para el dictado de los actos se paralizó y cambió la actitud de los funcionarios intervinientes quienes, por un lado, afirmaban que las tareas habían sido realizadas en un plazo excepcional y con precios inferiores a los de plaza, y, por otro, interrumpieron los pagos, alegando que los precios presupuestados eran elevados;

      (ix) que posteriormente, los decretos impugnados ratificaron los trabajos encomendados a C. como adicionales de la Licitación Pública n° 3/98, pero se fijaron valores inferiores a los que la empresa había cotizado en los presupuestos 2099, 2199, 2299 y 2399 (agrupados como adicional n° 4) y 4199 y 4299 (agrupados como adicional n° 5);

      (x) que la Legislatura no pagó, siquiera, los importes que determinó unilateralmente, y tampoco efectuó la recepción formal de las obras; y (xi) que los decretos impugnados son nulos de nulidad absoluta por haberse dictado en violación al principio del debido proceso y por contener vicios en el objeto y la voluntad.

      A.2) La Legislatura contestó la demanda y solicitó su rechazo (fs. 131/159). Manifestó:

      (i) que se llamó a licitaciones públicas para la realización de diversos trabajos de remodelación y refacción del Palacio Legislativo, a instrumentarse mediante contratos de obra pública por el sistema de ajuste alzado;

      (ii) que la totalidad de los trabajos a efectuarse se contrataron mediante tres licitaciones públicas, quince licitaciones privadas y una serie de contrataciones directas;

      (iii) que C. resultó -en lo que interesa a esta causa-, adjudicataria de la licitación 3/98, y que le fueron adjudicadas diversas obras no comprendidas en esa licitación originariamente asignadas a otras contratistas;

      (iv) que si bien las nuevas tareas carecieron de orden escrita, al resultar trabajos necesarios y convenientes para la prosecución en plazo de la obra total, fueron consideradas adicionales de la Licitación Pública nº 3/98, aunque requerían su ratificación expresa por la autoridad competente (artículo 19, inciso a, de la LPA);

      (v) que la actora cotizó esos trabajos en los presupuestos 2099, 2199, 2299 y 2399 (agrupados como adicional n° 4) y 4199 y 4299 (agrupados como adicional n° 5) de la licitación pública 3/98; y (vi) que se acordó con la accionante la realización de las obras adicionales, mas no su precio, y, en consecuencia, éste debió ser fijado por la Administración.

      A.3) En lo que aquí importa, el juez de primera instancia resolvió (fs. 794/799 vuelta): (i) rechazar "(...) el planteo de nulidad de los decretos 51-VP-2000, 98-VP-2000, 113-VP-2000, 163-VP-99, 153-VP-99, 100-VP-99, 105-VP-99, 39-VP-2000 y el pedido de cobro de sumas correspondientes a trabajos no reconocidos", (ii) hacer lugar parcialmente a la demanda, "(...) ordenando a la demandada que pague a la actora las sumas reconocidas en los decretos 039-VP-2000, 163-VP-99 y 153-VP-99, más el saldo impago del monto reconocido en el decreto 105-VP-99, en tanto no hayan sido cobrados aún, con más los intereses que deberán calcularse conforme a la tasa pasiva del Banco Ciudad para operaciones de plazo fijo a treinta (30) días, desde que cada suma debió percibirse hasta el efectivo pago", y (iii) imponer las costas en el orden causado.

      En primer lugar, el sentenciante examinó la legitimidad de los decretos impugnados en lo relativo a los precios allí determinados. En ese contexto, rechazó tanto el planteo de Cavemar basado en la supuesta afectación de su derecho de defensa (por la modificación unilateral de los precios consensuados sin traslado previo) como el cuestionamiento vinculado con la denegación de la producción de la prueba ofrecida en sede administrativa.

      En cuanto a lo primero, el magistrado consideró:

      (i) que contrariamente a lo afirmado por la demandante, de las actuaciones administrativas no surgía que con anterioridad al dictado de los decretos impugnados la demandada hubiera aprobado mediante acto administrativo alguno los presupuestos nº 2099, 2199, 2299, 2399, 4199 y 4299;

      (ii) que las actuaciones en las que Cavemar basó su pretensión constituyeron actos preparatorios de decisiones administrativas, destinados a asesorar al órgano competente para decidir, quien no se encontraba obligado a resolver en el sentido propuesto;

      (iii) que (fs. 796 vuelta) "(...) la propia actora manifestó que, antes del dictado de los decretos cuestionados, a requerimiento del Grupo Auditor de Obra, presentó un detallado análisis de precios de cada uno de los rubros del presupuesto, un informe sobre los trabajos realizados, una nueva apertura de precios, varios croquis ilustrativos, facturas de justificación de valores unitarios, planos de detalle y numerosas fotografías...";

      (iv) que antes del dictado de los decretos impugnados, los órganos técnicos competentes realizaron un detallado examen de los distintos presupuestos presentados por la accionante y le brindaron una adecuada oportunidad de audiencia y prueba;

      (v) que de los considerandos de los decretos impugnados surge que la accionada hizo mérito de los planteos de Cavemar; y (vi) que (fs. 797) "(...) con anterioridad al dictado de los decretos en cuestión, la demandada brindó a la actora oportunidad de subsanar los errores detectados en los presupuestos, presentar notas explicativas y acompañar la documentación técnica pertinente...".

      El juez estimó que también era improcedente el argumento de Cavemar relacionado con la denegación de la producción de la prueba ofrecida al interponer recursos administrativos contra los decretos impugnados. Afirmó: (i) que no resulta admisible plantear la nulidad de un acto alegando el defecto de actuaciones posteriores a su dictado y (ii) que de las actuaciones administrativas surgía que en el procedimiento administrativo que precedió a los decretos impugnados, la demandante tuvo la posibilidad de ofrecer y producir la prueba que hiciera al resguardo de sus derechos.

      Respecto de los alegados vicios en la causa y voluntad de los decretos impugnados, el sentenciante expresó que la circunstancia de que el órgano competente para decidir se apartara de las propuestas efectuadas por órganos jerárquicamente inferiores no configuraba vicio alguno.

      En virtud de los fundamentos hasta aquí reseñados, el magistrado entendió que no se había demostrado la ilegitimidad de los decretos atacados.

      Seguidamente, destacó:

      (i) que a falta de un precio pactado entre las partes la Administración pudo, de acuerdo con sus facultades, fijar los precios correspondientes;

      (ii) que la actora no había precisado los errores en que habría incurrido la Legislatura al establecer los valores consignados en los decretos;

      (iii) que la prueba rendida no había acreditado que los precios reconocidos fueran incorrectos o injustos;

      (iv) que lo actuado en los expedientes 4250/SA/00, 7509/SA/00, 4249/SA/99, 9373/SA/00, 4251/SA/99, 8895/SA/00 y 5707/SA/99 respaldaba las conclusiones del grupo auditor designado por la demandada;

      (v) que (fs. 798 vuelta)...