Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 12 de Mayo de 2009, expediente 1

• Fecha de Resolución: 12 de Mayo de 2009
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

1.529-08

“C., A.B. c/Municipalidad de M. s/Anulación de Acto Administrativo”.

En la ciudad de General San Martín, a los 12 días del mes de mayo de 2009, se reúnen en acuerdo ordinario los Señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, para dictar sentencia definitiva en la causa nº 1529/08, "COLANGELO ALICIA BEATRIZ C/ MUNICIPALIDAD DE MORON S/ ANULACION ACTO ADMINISTRATIVO", estableciendo el siguiente orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: J.A.S., H.J.E. y A.M.B..

A N T E N C E D E N T E S :

I.-A.B.C. dirigió la presente pretensión anulatoria contra la Municipalidad de M., requiriendo la nulidad del Decreto nº 259/05 y que se mande a otorgar las licencias en aquél denegadas, con costas (fs. 108/112).

Explicó ser agente de la municipalidad accionada desde el día 5/2/1980, desempeñándose en la Contaduría desde el año 1992 hasta enero del año 2001 y desde entonces en el área de Tesorería.

Expresó que mientras se desempeñó en Contaduría, adaptándose a las necesidades de personal del área y cumpliendo deberes de colaboración y diligencia exigidos por el art. 59 incs. a y b de la ley 11757, debió postergar en reiteradas oportunidades por razones de servicio, el íntegro uso de su licencia anual ordinaria. Contó que el C.G.B., responsable del sector, no autorizaba su ausencia por el lapso que correspondía en cada caso, sino por uno menor, argumentando que lo contrario impediría el normal funcionamiento del sector. Ello se debía a que el cierre de cada ejercicio fiscal coincidía con el período en que debía concederse la licencia anual ordinaria al trabajador, por lo que la misma debía fraccionarse en múltiples períodos que, en ocasiones, no llegaban a hacerse efectivos dentro del año calendario en los términos del art. 29 de la ley 11757, sobre todo en casos como el de la firmante, ya que poseía mucha antigüedad.

Relató que a fines del año 2000 tuvo acumulados en concepto de licencias no concedidas: 10 días hábiles correspondientes al año 1995 de acuerdo al art. 69 de la ordenanza 8474, y 28 días correspondientes a la licencia anual del año 1997, 28 días correspondientes a la licencia anual del año 1998, 5 días correspondientes a la licencia anual del año 1999, y 25 días correspondientes a la licencia anual del año 2000, de acuerdo al art. 30 de la ley 11757.

Refirió que requirió hacer uso de su licencia ordinaria más antigua –correspondiente al año 1997-, pero que ello le fue denegado incausadamente mediante un memorando suscripto por la Señora Rosa Escobar, Jefa del Departamento Relaciones Laborales, en el que se indicaba que la licencia sería imputada al año 1998.

Narró que interpuso contra dicha medida un recurso jerárquico que tramitó en el expediente Nº 4079/19554 y le fue rechazado mediante el Decreto Nº 259/05. Alegó que el acto se observa privado de sustento lógico y legal, habiéndose llegado a su conclusión incurriendo en una desviación del poder concedido al órgano ejecutivo por la ley .

Expuso que la administración afirmó que operó la caducidad de las licencias no gozadas en término, y fundó su negativa con una consulta efectuada por la Municipalidad de 25 de Mayo a la Secretaría de Asuntos Jurídicos del Tribunal de Cuentas Pcial.; pero entiende que aquella consulta no es vinculante y que no tiene relación con la causa, porque se refiere a una solicitud de pago en defecto de licencias no otorgadas ni gozadas por agentes que habían cesado en la relación de empleo público.

Explicó que desde su ingreso a la Municipalidad accionada, e incluso probablemente desde antes, imperó la práctica impuesta por la administración, antes descripta, para contar con los recursos humanos necesarios para el buen funcionamiento del municipio. El agente aceptaba la práctica porque la licencia por los días no gozados se le concedía luego según su pedido, previa conformidad de la autoridad de cada área; vía memorando la oficina de personal le recordaba a los agentes y responsables de cada sector los días que correspondían a cada empleado.

Sin embargo, esta práctica cesó con las autoridades que asumieron en diciembre de 1999, obligando el cumplimiento del art. 29 de la ley 11757, cuestión que no observa objetable, salvo por su aplicación retroactiva, ya que la acumulación de licencias había sido originada por la conducta de la administración.

El corte abrupto de la práctica desconoce el principio de continuidad jurídica de las instituciones y lleva a despreciar los derechos adquiridos de sus dependientes.

Entiende que la reiterada y generalizada práctica implica una modificación contractual tácita en el sistema de otorgamiento de los períodos de descanso otorgados a los trabajadores municipales, basada en la imposición del principal y en el acatamiento del dependiente, y resaltó que la ley 11757 no cuenta con una norma como la del art. 157 de la ley 20744.

Por último, ofreció prueba.

2. El Juzgado en lo Contencioso Administrativo Nº 1 de M., a fs. 726 recibió el expediente administrativo nº 3081/05 y corrió traslado en los términos del art. 32 del C.C.A.

3. A fs. 734 la accionante presentó un escrito titulado “Amplia demanda”, aclarando que ello no implicaba un nuevo pedido de anulación, sino que simplemente configuraba un aditamento al capítulo hechos del escrito liminar (cfm. fs. 734, proveído de fs. 736 y aclaración de fs. 737).

   Así, relató que teniendo conocimiento la Dirección de Recursos Humanos –desde agosto del 2005- que haría uso de su licencia anual obligatoria desde el día 12/12/05, el día 25/11/05 se le notificó vía memorando la imposibilidad de disfrutar de la misma y que, pese a haber reclamado que se le notifique formalmente el acto administrativo denegatorio, posteriormente -el 23/1/06-, recibió un nuevo memorando de la Dirección de Recursos Humanos que hizo saber las licencias con las que aún contaba, pero sin denegarle mediante un acto administrativo la licencia en cuestión.

   Observa una contradicción en el accionar de la demandada, ya que se niega a expedir el acto administrativo denegatorio, pese a la necesariedad del mismo indicada en los considerandos 4 y 5 del Decreto Nº 259/05, aquí impugnado.

4. A fs. 738 se efectuó el pertinente examen de admisibilidad de la acción, ordenándose el traslado de la demanda.

5. La Municipalidad de M. contestó demanda solicitando su rechazo, con costas y ofreció prueba (fs. 745/748).

   Luego de efectuar una negativa de los hechos y de la documental acompañada por la actora (fs. 745/745vta.), afirmó que esta última no determinó claramente cual era el vicio del pedido de nulidad, conforme el análisis que debe hacerse de acuerdo al leading case “Lagos”.

   Esbozó que el acto atacado reúne todos los requisitos necesarios para que rija en el mundo jurídico, como así también que la invocación de nulidad debe ser alegada concretamente y probada en juicio, circunstancias que no se verifican en autos.

   Señaló que las condiciones para otorgar licencia por descanso anual se encuentran previstas en el art. 29 de la ley 11757, que es obligatorio el otorgamiento por parte de la Municipalidad y que, por contrapartida, es un derecho del agente exigir el goce y usufructo dentro del año calendario inmediato posterior al de la actividad que la motivara. De ser denegada, el agente debe efectuar la reserva del caso de modo documentado.

   Destacó que el beneficio caduca anualmente, ya que es de aplicación supletoria -de conformidad a lo dispuesto por el art. 108 de la ley 11757- el art. 41 de la ley 10430.

   De acuerdo a la ley 11757, ley 10430, y a los arts. 14 y 14 bis de la Constitución Nacional, la licencia debe usufructuarse dentro del año calendario posterior al que se concede, salvo que hayan existido razones de servicio que impidieron el uso de la misma.

   Para verificar dicho extremo, observó que deben analizarse las actuaciones administrativo nº 4079-19554, destacando que no existe petición escrita de la actora en relación a la solicitud de usufructo de las licencias que pidió a fs. 1 del expediente, y que no existe un acto administrativo que deniegue el otorgamiento de la licencia por razones de servicio.

6. A fs. 756/756 vta. se llevó a cabo la audiencia fijada por el art. 41 del C.C.A., disponiéndose la apertura a prueba de las actuaciones.

7. A fs. 804 y 808 lucen informes actuariales que indican el vencimiento del período probatorio y certifican la prueba producida por las partes, siendo puestos –en consecuencia- los autos en Secretaría para presentar alegatos (fs. 809).

8. La actora, sin alegar, pidió que se dicte sentencia a fs. 814, y el accionado alegó a fs. 817/818vta.

9. Previo llamado respectivo de autos para sentencia (fs. 820), la jueza a quo hizo lugar a la demanda declarando la nulidad del Decreto Nº 259/05, por el cual se había rechazado el Recurso Jerárquico interpuesto por la actora contra la decisión del Departamento de Relaciones Laborales, referente al goce de licencia ordinaria correspondiente al año 1997. Asimismo, la sentencia ordenó a la accionada que emita dentro del plazo de treinta días un nuevo pronunciamiento en relación a la procedencia y estimación del tiempo para el goce de los días de licencias suspendidas por razones de servicio referida a los períodos: año 1995 (licencia art. 69 Ordenanza 8474), y años 1997, 1998, 1999, 2000 y pendientes del 2004 (licencia ordinaria por descanso anual, art. 30 ley 11757). Ello, con costas en el orden causado por no haberse configurado situaciones de excepción, y difiriendo la regulación de honorarios para su oportunidad.

   Para así decidir, consideró:

   1. - Que el principio rector del reconocimiento constitucional del derecho a las vacaciones pagas (art. 14 bis de la Const. Nacional) resulta ser el resguardo del descanso anual de los trabajadores, como así también que tal derecho fue reconocido por el convenio nº 52 y la recomendación nº 47 de la Organización Internacional del Trabajo. R. al art. 29 de la ley 11757 y los arts. 40con su reglamentación- y 41 de la...