Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 11 de Septiembre de 2008, expediente 1 297

• Fecha de Resolución: 11 de Septiembre de 2008
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

En la ciudad de General San Martín, a los 11 días del mes de septiembre de 2008, se reúnen en acuerdo ordinario los Señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: H.J.E., J.A.S. y A.M.B., para dictar sentencia en la causa Nº 1297/08, caratulada "Buen Puerto S.A. c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de hechos".

A N T E C E D E N T E S

1. Que con fecha 30 de diciembre de 2003 (ver fs. 213/220 vta. y fs. 222) el Sr. H.A.S., en su carácter de Presidente de Buen Puerto S.A., inició – ante la Suprema Corte de Justicia de la Pcia. de Buenos Aires - demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de S.F., a fin de que revoque la multa impuesta por el Decreto Nº 2370/03, de fecha 06 de noviembre de 2003, por la suma de pesos novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y seis con ochenta y dos centavos ($942.336,82), por el incumplimiento del cronograma de trabajos. Todo ello, con imposición de costas a la demandada.-

2. El 28 de abril de 2004 – ver fs. 224 - la Suprema Corte de Justicia remitió el expediente al Juzgado en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Isidro. Ello, habida cuenta que la demanda se presentó con fecha 30 de diciembre de 2003 y que el día 15 del mismo mes y año comenzó a funcionar el fuero contencioso administrativo (art. 27 y concs., ley Nº 12.074 – texto según ley Nº 13.101 – y Acuerdo 3.034 del 18-XI-03 de la SCBA).-

3. Recibidas las actuaciones en el Juzgado mencionado (ver fs. 226 vta.) el a-quo ordenó se libre oficio al Municipio demandado a fin de que remita los expedientes administrativos respectivos, conforme lo normado por el art. 30 del CPCA (ver fs. 233).-

4. Una vez recepcionados los mismos, el Juez de grado dispuso notificar a la actora para que – conforme lo normado por el art. 32 del CPCA – amplíe o transforme la demanda (ver fs. 243).-

5. La ampliación de demanda se produjo mediante presentación de fs. 246/246 vta.-

6. El Juez apelado la tuvo por ampliada, corriendo traslado mediante providencia de fs. 262.-

7. El Dr. S.M.T., en su carácter de apoderado del Municipio de S.F., contestó la demanda a través del escrito obrante a fs. 272/277 vta.-

8. El a-quo tuvo por contestada en tiempo y forma la demanda incoada y corrió traslado de la documental acompañada por el término de cinco (5) días (ver fs. 278).-

9. Previa petición de la parte actora (ver fs. 279), el J. de grado recibió la causa a prueba (ver fs. 280).-

10. Certificadas por el actuario las pruebas producidas (ver fs. 299) y presentados los alegatos pertinentes (ver fs. 304/305 vta. y fs. 307/310 vta.), se llamaron los autos para dictar sentencia (ver fs. 311).-

11. El Juez de grado falló haciendo lugar a la demanda promovida, anulando la multa impuesta por el Decreto Nº 2370/03 del 6 de noviembre de 2003, rechazando el planteo de inconstitucionalidad del art. 51 del CPCA, imponiendo las costas por su orden y postergando la regulación hasta la oportunidad de quedar firme la sentencia (ver fs. 312/321 vta.).-

    Para así decidir, consideró lo siguiente:

    Que la acción promovida por la actora pretende la nulidad del Decreto Nº 2370/03, dictado por la accionada en respuesta al recurso de revocatoria obrante a fs. 186/193 vta.-

    Que el recurso de revocatoria se dirigió, a su vez, a conmover la intimación al pago de una multa de pesos novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y seis con ochenta y dos centavos ($ 942.336,82) - resultante del cálculo de las penalidades pactadas en el convenio de concesión, por incumplimiento del cronograma de trabajo (art. 27)-, efectuada por Telegrama colacionado del 20 de octubre de 2003, suscripto por el Secretario de Gobierno de la Municipalidad de S.F..-

    Que el Municipio accionado encomendó a la actora, y/o a una empresa relacionada con ésta (Vial Tigre S.A.), la realización de distintos trabajos en la denominada parcela 17, sin que existiera ningún contrato previo.-

    Que dichas tareas se fueron llevando a cabo mientras se encontraba vigente el contrato de concesión entre las partes.-

    Que esa mala práctica administrativa propuesta por la accionada, y aceptada y ejecutada por la actora, constituye un elemento más de las irregularidades, desentendimientos, conflictos y reclamos que enmarcaron su relación contractual y extracontractual.-

    Que de un contrato de “…construcción, concesión y explotación de un complejo náutico o “marina”, destinado al amarre de embarcaciones, incluyendo el mantenimiento, funcionamiento y desarrollo de la escuela municipal de náutica…” –cuya vigencia comenzó el 7 de marzo de 1991 – nació la relación entre las partes. “Relación signada por distintos incumplimientos, falta de controles y caos administrativo, a los que ambas partes contribuyeron, situación analizada en la sentencia dictada en la causa 448, caratulada “Buen Puerto S.A. c/ Municipalidad de San Fernando s/ anulación de decreto municipal Nº 510/2004”, … que tramitara ante el juzgado a su cargo y que se encuentra firme y consentida.-

    Que a la permisividad municipal hacia un concesionario que incumplía sus obligaciones como tal, se le unió la distinción que la propia accionada le hizo al encargarle directamente importantes obras en otro predio (parcela 17).-

    Que se pasó de la referida permisividad, durante los doce años de vigencia del contrato, a la exigencia compulsiva del cumplimiento de todas y cada una de las cláusulas contractuales; de ignorar los costos y los riesgos empresariales en relación a las obras emprendidas en la parcela 17, a la exigencia de pago y compensación; y de una relación en la que, aparentemente, la confianza entre las partes posibilitó la relación de obras sin contrato – en la parcela 17 -, a un movimiento “espástico” de recíprocos reclamos.-

    Que la compensación de deudas y la aplicación de la multa son situaciones conexas: “…la segunda intenta mejorar la situación de la accionada en la primera y ello así por cuanto: son situaciones coetáneas”.-

    Que si bien la interpretación de la cláusula 27 posibilitaría su aplicación sin perjuicio de la del art. 25 del contrato de concesión, “también ha menester el análisis de las cláusulas junto con las situaciones que rodean su aplicación”.-

    Que por la cláusula 25 se rescindió el contrato y, previamente por la veintisiete, se aplicó la multa en crisis.-

    Que la situación ameritaba que la accionada evitara, mientras se desarrollaba la discusión y análisis de compensaciones por deudas y trabajos, la aplicación de multas.-

    Que la introducción de sumas provenientes de multas recientemente dispuestas a las negociaciones compensatorias, no solo no es aconsejable sino que “tipifica la conducta de la accionada dentro de los parámetros de la ilegitimidad”.-

    El a-quo advirtió, asimismo, la endeble estructura sancionatoria de la accionada, que comenzó con una intimación a pagar una multa que no había sido resuelta y concluyó con un “ratifíquese la intimación cursada” (art. 2º Decreto 2370/03). Relató que aún no se cuenta con un acto administrativo sancionador – ni de la Secretaría de Gobierno, ni del Ejecutivo Municipal – y que sólo se ha intimado al pago de una multa y se ha ratificado la intimación.-

    Entendió que, a pesar de que el excesivo rigorismo atenta contra el desenvolvimiento de la administración y va en contra de principios rectores del derecho administrativo, cuando “las formas vienen a salvaguardar el derecho de defensa de quienes contratan con el estado, han de primar sobre el descontrol y el desorden que significa efectuar una intimación para el pago de una multa que no ha sido resuelta y ratificar con posterioridad, exclusivamente, esa intimación”.-

    Manifestó que la multa es nula por no guardar las más elementales formas, como así también por su causa, puesto que existió “desvío de poder” e ilegitimidad al imponer una multa con el objetivo claro de incorporarla a una compensación por tareas realizadas por el co-contratante en otro predio.-

    Afirmó que se violentaron, con la aplicación de la multa en crisis, los arts. 103, 104, 105, 107, 108 y 109 de la Ordenanza General Nº 267 de Procedimiento Administrativo Municipal, en tanto y en cuanto el órgano encargado de la sanción no es el competente y el acto no está escrito.-

    Comprendió el a-quo que se confundió “resolución con notificación”, ya que sólo existe el decreto (Nº 2370/03) que ratifica la intimación cursada. Relató que falta la resolución que establezca la multa y que “falta la motivación, relación de hechos y fundamento” y que, por último, la intimación ratificada constituye una actuación material al no tener sustento en una resolución previa.-

    Observó que la intención de la comuna accionada es no pagar lo que adeuda por los trabajos llevados a cabo por el co-contratante particular, y que utilizó, abusando de su derecho, el mecanismo contemplado por el contrato para cancelar lo adeudado. Expresó que su conducta es temeraria y que la presunción de legitimidad de los actos administrativos cae ante el cúmulo de elementos objetivos en análisis que demuestran lo contrario.-

    Seguidamente, citó doctrina en abono de su postura y reiteró que la multa, la rescisión y las tratativas compensatorias fueron coetáneas. Ello, ya que: 1º) el 20 de octubre de 2003 la accionada intimó al pago de la multa e hizo reserva del derecho, por la misma causa, de rescindir el contrato en virtud de las facultades que le otorgan los arts. 25 y 26 del contrato de concesión; 2º) Por resolución Nº 2370 ratificó la intimación cursada; 3º) Con fecha 23 de abril de 2004 la Comuna dictó el Decreto Nº 510, por el cual se rescindió el contrato de concesión.-

    Por ello, entendió que la accionada no obró de buena fe en la aplicación de la multa. Dispuso queHa esperado doce años para aplicar una multa por incumplimientos que se iniciaron en el origen de la relación contractual y lo ha hecho luego de...