V. Autotutela, protección y control
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 145-169 |
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El actuar de la Administración debe tener en vista la protección y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados y su armonización con el interés público. En tal sentido, la Administración goza de la prerrogativa de la ejecutoriedad, en este caso del acto administrativo, y el particular administrado de la garantía de la suspensión de la ejecución del acto administrativo.
No podemos negarle a la Administración la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano judicial reconozca ese derecho y la habilite a ejecutarlos.
La ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder1. Es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se Page 146 manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo.
Es una facultad propia de la Administración, aunque no la ejerza con exclusividad y se apoya en el mandato constitucional2. La Administración la tiene otorgada por el ordenamiento jurídico de manera explícita o implícita; por lo tanto se le confiere los medios coercitivos para ejecutar por sí misma o hacer ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo.
Esta es la regla general. Por excepción la norma jurídica señala en qué casos se someterá el reconocimiento del derecho de la Administración y su posterior ejecución al órgano judicial3. Page 147 En la continuidad y regularidad de los servicios públicos, en la ejecutabilidad de la policía administrativa y en la titularidad y plenitud del dominio público se impone la ejecutoriedad del acto administrativo. Así, la ejecutoriedad es un típico caso de "autotutela" propia de la función administrativa4, a la que el ordenamiento jurídico por ley, contrato o reglamento, le otorga tal carácter, dotándola de medios de coerción que habilitan la realización inmediata y unilateral de estos actos administrativos5. Page 148
La presunción de legitimidad avala la ejecutoriedad, pero a la vez la limita, dado que sólo son ejecutorios aquellos actos que la Administración puede ejecutar per se, dentro de la categoría genérica de actos regulares. La ejecutoriedad da por sobreentendida la ejecutividad, y a su vez la ejecutividad presupone la presunción de legitimidad6.
La ejecutoriedad es un carácter inseparable7 de la actividad administrativa, manifestándose en alguna de sus formas de exteriorización.
La circunstancia de que no todos los actos administrativos la manifiesten expresamente no significa que no la posean potencialmente. Si bien está presente en la etapa de la ejecución de determinados actos administrativos, sin que haga a su existencia y validez, no podemos decir que sea un carácter accidental o aleatorio, pues sería negarle a la Administración las atribuciones que tiene para hacerlo cumplir o ejecutarlo por sí misma en vista del interés general.
Cabe distinguir aquí los actos ejecutorios, de ejecución inmediata, de aquellos que por su objeto no lo son. Para que un acto administrativo sea ejecutorio, tiene que tratarse de un acto "presumiblemente válido", que goce de presunción de legitimidad y ejecutividad y haya sido notificado. Page 149 La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. El acto debe ser comunicado al interesado, para que tenga conocimiento legal de él. La notificación debe realizarse por medio idóneo para que el acto adquiera eficacia8.
Por último, su ejecución debe ser factible física y jurídicamente. Así, no pueden ser ejecutorios actos a los que les falta posibilidad práctica de ejecución, sean suspendidos en ella o estén sujetos a homologación o aprobación.
La ejecutoriedad del acto administrativo se da cuando se ha cumplido con todo el proceso de su formación, según el ordenamiento jurídico; esto le otorga, además de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realización; aunque puede acontecer que comience después de haberse cumplido alguna condición o plazo.
La ejecución de oficio es una verdadera prerrogativa pública y manifestación concreta del principio de autotutela administrativa. La Administración aparece investida por el orden jurídico de los poderes necesarios para declarar por sí misma, es decir en forma unilateral, su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio y directamente por sus propios medios, sin intervención de los tribunales.
Ello no significa negar la posibilidad de anulación del acto por desconocimiento de los derechos de los administrados, frente a posibles excesos de la Administración; en otros términos, el acto administrativo puede contener la impronta operativa de la ejecutoriedad, sin perjuicio de las impugnaciones que puedan corresponder. Page 150
La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto éstos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por medio de los órganos administrativos9.
La ejecutividad señala como rasgo común la fuerza obligatoria, el deber de cumplirlo y su posible ejecutoriedad.
Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que atañen a la existencia del acto. No hay que confundirlo con la ejecutoriedad del acto, entendida como la posibilidad de la Administración, otorgada por el ordenamiento jurídico, de ejecutar por sí misma el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento10. Page 151
La ejecutividad proviene de la validez del acto, mientras que la ejecutoriedad se asienta en la ejecutividad.
Los actos ejecutorios son exigibles, pero no todos los actos exigibles presentan el carácter de ejecutoriedad. El acto administrativo es ejecutivo y ejecutorio, sin embargo la primera es una cualidad sustancial y la segunda meramente instrumental.
El fundamento de la ejecutoriedad está en el mandato constitucional de la división del poder y en consecuencia en la relación dialógica entre Administración y administrado, entre prerrogativa y garantía11. De allí que el contenido y el alcance de la ejecutoriedad dependerán del ordenamiento político-institucional que le sirve de sustento.
En nuestro caso, en donde esa relación dialógica se desenvuelve dentro de un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurídico le reconoce a la autoridad la prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto administrativo sin recurrir al órgano judicial12. Esto es así porque previamente atribuyó Page 152 al órgano ejecutivo la competencia para gobernar, ejecutar y administrar, competencia imposible de imaginar sin la consiguiente fuerza para hacer cumplir u obtener, en última instancia, la ejecución coactiva del acto administrativo. Al mismo tiempo que se reconoce a la Administración esta prerrogativa, se reconoce al administrado la garantía a través de la suspensión del acto administrativo.
Sostener que el derecho de la Administración y la posibilidad de obtener el cumplimiento de sus actos deben ser sometidos al órgano judicial, significa subordinar el órgano ejecutivo al judicial. Esto no condice con nuestro ordenamiento jurídico, que establece el equilibrio y la igualdad de los órganos que ejercen el poder13. Page 153
La ejecutoriedad puede ser administrativa o judicial. La primera es la regla, la segunda es la excepción.
1) Administrativa. Es el modo propio y ordinario de hacer cumplir los actos administrativos. La Administración, quien lo lleva a cabo valiéndose de sus propios medios.
La ejecutoriedad administrativa directa presupone cierto tipo de acto administrativo que imponga al particular un deber jurídico o, en caso de incumplimiento, una sanción que la misma Administración aplica. Por ello, los actos administrativos ejecutorios se encuentran en la especie de los actos llamados órdenes administrativas y actos sancionatorios.
Casos típicos de ejecutoriedad administrativa directa o inmediata son los previstos por el ordenamiento jurídico en materia:
- Contravencional. Mediante las leyes de policía y los códigos de faltas, la autoridad administrativa aplica, por sus propios medios, sanciones como arresto, multa, inhabilitación, decomiso, clausura por razones de salubridad, moralidad o seguridad públicas.
- Contractual. Por las leyes de la contratación pública de obras y servicios, se habilita a la Administración a la incautación de bienes y maquinarias destinados a la ejecución o prestación pública14. Page 154
Similar situación se da en los contratos de empleo público con suministro de vivienda, respecto de los cuales procede el desalojo o desahucio administrativo del empleado cesante15.
- Dominial. Por la tutela del patrimonio público afectado al uso público cuando el ordenamiento jurídico autoriza la desocupación, lanzamiento o desahucio administrativo directo16.
2) Judicial. Así como la ejecutoriedad administrativa es la regla general, existe también una excepción a ella a través de la ejecutoriedad judicial. Si bien el acto emana de la Administración, su cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de aquella17. Page 155
Si la norma no autoriza expresa ni implícitamente a la Administración a ejecutar por sí misma el acto, no podrá hacerlo de oficio sin previa solicitud al órgano judicial pertinente18.
Los medios de que se vale la Administración son coercitivos. La Administración puede ejecutar el acto por sí misma en caso de incumplimiento del administrado remiso o cuando...
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