Autonomía municipal
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 319-339 |
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¿Cuál es la ubicación del Municipio en la organización política de nuestro país? ¿Cuál es su naturaleza? Las respuestas varían, conforme las distintas concepciones.
El criterio histórico entiende que en materia atinente a la organización de la comunidad política, los pueblos presentan procesos históricos con características propias. no se puede, o al menos no se debería, en lo referente a la determinación de la forma de Estado, adaptar ni adoptar modelos abstractos. La administración de los intereses locales debe, por el contrario, pensarse conforme a los datos de la historia "propia" y "nuestra". La concepción histórica ubica al Municipio como entidad política autónoma con poder originario. donde hay un grupo de hombres reunidos, se forma espontáneamente una Ciudad que en forma asociativa va a generar sus propias instituciones locales.
En la Ciudad convergen los intereses y sentimientos de los hombres. Esa asociación natural en forma ciudadana no es una creación normativa o racional sino fruto espontáneo de la naturaleza social del hombre.
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Precisamente por ello junto a la Ciudad nacen instituciones propias que rigen su vida local. A menudo se identifica la Ciudad con sus instituciones y se habla de la Ciudad o del Municipio indistintamente, como si fueran lo mismo y no hubiera diferencias entre la realidad social de la Ciudad y la realidad institucional del Municipio1.
La Ciudad y el distrito municipal son la escuela donde el pueblo aprende a realizar sus intereses, conocer sus derechos y convivir bajo costumbres cívicas. En esa realidad, los hombres de la Ciudad se dan "el gobierno de si mismo", como indica Esteban Echeverría generando la realización de la democracia a escala local y construyendo los cimientos indestructibles de la organización de la República.
Esa energía natural, originaria y propia de la asociación de vecinos conforma la autonomía como atribución para darse sus propias instituciones y organizar la Ciudad a la medida de sus intereses y esperanzas.
Es la autonomía una propiedad ontológica de la misma ciudad. Es una especie de soberanía local. Es una manifestación del poder constituyente originario de la sociedad para darse las instituciones y las organizaciones de la comunidad política a medida de sus requerimientos básicos y necesidades.
Por la autonomía la Ciudad se provee de equipamiento institucional, y organiza, a los sujetos de la autoridad comunal. por ello las instituciones de la ciudad son las más antiguas instituciones de la organización social. y es la autonomía como poder de autodeterminación la que levanta las banderas de la libertad y de la democracia contra los modelos anacrónicos del feudalismo y del absolutismo2.
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Es la autonomía la que le da el inexorable decurso histórico a la Ciudad y al desenvolvimiento tradicional de cada pueblo. En ese sentido la autonomía es una categoría jurídica de la historicidad primaria como organización política de máxima inmediatez en la relación ciudadano-Estado. Es la autonomía la que define la prioridad histórica del tejido social construido en una Ciudad y sus instituciones.
La concepción historicista defiende al Municipio como "entidad política" que tiene asignada por misión el "gobierno local". El Municipio no es sólo entidad de "administración local", prestataria de servicios y ejecutora de obras de intereses comunitarios inmediatos, locales, sino que se ubica en la estructura del nivel estatal con cometidos políticos de trascendencia finalista en vista de la provisión de las condiciones y medios necesarios para el logro del bien común.
En tanto que la concepción racionalista considera al Municipio como entidad administrativa, de creación normativa, autárquica con poder delegado.
Para la concepción historicista, el Municipio es una entidad "natural", surgida de un proceso histórico de organización de una comunidad política, como "requerimiento básico" de conformidad cívica y como "equipamiento institucional" mínimo, definitorio del Estado en su nivel más próximo al individuo3.
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Los sujetos de la libertad, es decir los habitantes, ciudadanos, administrados -y estos últimos en su carácter de contribuyente, vecino, usuario, oferente, contratista, afectado, interesado, expropiado, consumidor- y los sujetos de la autoridad o sea el "Estado" municipal, sus organizaciones y delegaciones se aproximan a límites más estrechos en el ámbito municipal, precisamente por la inmediatez propia y específica del obrar comunal4.
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Para la corriente racionalista el Municipio es una entidad de creación normativa. El ordenamiento positivo ha creado la institución asignándole una proporción de competencias estatales. La legislación fija discrecionalmente una forma de administración de los intereses locales, sin necesidad de sujetarse a la realidad histórica que puede servirle de marco vinculante o derecho que impere pre-existentemente.
En tanto se considera al Municipio como entidad política de origen natural con poderes originarios, se define su naturaleza como "sujeto autónomo"5 en la estructura estadual. por el contrario, si el Municipio es meramente una entidad administrativa de origen o creación normativa con poderes delegados por el Estado mayor ya sea la nación o la provincia, su naturaleza se define como "sujeto autárquico".
El Municipio deriva de un inexorable decurso histórico y es resultado del desenvolvimiento tradicional de cada pueblo. Es, además, un requerimiento impuesto por la propia naturaleza social del hombre. Reviste, entonces, calidad de entidad autónoma en un sentido integral, por ser entidad histórica primaria en el orden fundante de la organización política y por ser entidad vigente con mayor grado de inmediatez en la relación ciudadano-Estado. no obstante, cuando se desvincula al Municipio de su prioridad histórica y su primario papel vinculante en el tejido social, la suerte de su naturalezaPage 324 jurídica depende de la voluntad legislativa que en el caso concreto el ordenamiento positivo determine. por eso, la contradicción existente en el derecho público provincial argentino, que a veces le da carácter de "autónomo" y a veces de "autárquico"6.
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La Corte Suprema interpretó expresamente que los Municipios "tienen atribuciones que superan largamente a las de los entes autárquicos. por ejemplo, el dictado de normas de sustancia legislativa (ordenanzas municipales) en el ámbito de su competencia".
Así la procuradora Fiscal ha manifestado que: "Las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar.
Aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad au-Page 326tárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades inconcebible en las entidades autárquicas.
Las municipalidades no son una mera repartición administrativa del gobierno central, pues poseen autoridad en su territorio y poder para designar y remover a sus empleados".
Por su parte los ministros del Superior tribunal nacional han sostenido: "1) Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte. En primer lugar, como bien señala la procuradora Fiscal en su dictamen, ella de ningún modo podría ser afirmada con carácter uniforme para todo el territorio de la nación, ya que a partir de 1951 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución. por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y...
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