Expediente nº 5942/08 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Originarios, 20 de Agosto de 2009

• Fecha de Resolución: 20 de Agosto de 2009
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Originarios

Asociación de Psicólogos del GCBA c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

Expte. n° 5942/08 "Asociación de Psicólogos del GCBA c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad".

Buenos Aires, 20 de agosto 2009.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. La "Asociación de Psicólogos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires" promovió demanda de inconstitucionalidad (fs. 99/104) en los términos de los arts. 113, inc. 2º, CCABA y 17 y siguientes de la ley n° 402, a fin de que se "declare la inconstitucionalidad del decreto 2075 del 2007 y de su anexo 2, (...) por ser ellos contrarios a los arts. 19º, 28º y 31 de la CN, y 1º, 10º y 102º de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires". (fs. 99).

   Sostuvo que la normativa impugnada, al reglamentar la ley nº 2.506 de Ministerios, contrarió prescripciones de la ley nº 448 de Salud Mental, en cuanto asigna a su autoridad de aplicación el cúmulo de funciones contenidas en sus arts. 4 y 5, vulnerando, en consecuencia, las cláusulas de los arts. 1 y 102 CCBA. En este sentido, postula que las modificaciones establecidas con relación a la jerarquía funcional y la responsabilidad primaria de la ex Dirección General de Salud Mental -hoy Dirección General Adjunta de Salud Mental- configura un exceso reglamentario, toda vez que "recorta" (fs. 101 vta.) o elimina (fs. 102) las "funciones" específicas de la autoridad de aplicación en materia de Salud Mental de acuerdo a lo establecido por la mencionada ley, y las deriva irrazonable e ilegalmente a "otros órganos que se encuentran fuera de su esfera" (fs. 100 vuelta).

2. A fs. 116/117 emitió dictamen el señor F. General y, por los fundamentos que expuso, propició que se declarase la inadmisibilidad de la acción en examen.

3. Por resolución del 15 de agosto del 2008, el Tribunal declaró, por mayoría, formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad planteada y ordenó correr traslado de la demanda al Sr. Jefe de Gobierno (fs. 119/129).

4. A fs. 131/143 vta. la representación del Gobierno de la Ciudad propició el rechazo íntegro de la acción interpuesta. Los argumentos desarrollados en su escrito se dirigieron a cuestionar, por un lado, la admisibilidad formal de la demanda y; por el otro, su procedencia sustancial. En relación a lo primero, postuló que la actora no indicó con la precisión requerida "cuáles son las normas de carácter general cuya inconstitucionalidad se pretende" y que no cumplió con la exigencia de estar dirigida contra normas de alcance general, en tanto la norma impugnada constituye un acto de administración que "no produce efectos directos frente a terceros ajenos al GCBA" (fs. 133/134). Respecto de la procedencia sustancial, sostuvo que: a) "[e]l decreto cuestionado es, de acuerdo a expresas disposiciones constitucionales (art. 104 inc. 9), competencia exclusiva del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires", pues a él corresponden las facultades de autoorganización administrativa (arts. 102 y 104 inc. 9 CCABA) y por ello integra "...lo que el profesor M. ha dado en llamar 'zona de reserva de la Administración'" (fs. 136 vta. y 138); b) la actora no impugnó el art. 32 de la Ley de Ministerios, nº 2.506 -norma posterior a la ley nº 448-, razón que obsta a que pueda prosperar el planteo en relación al decreto nº 2.075/07 y su anexo 2, reglamentarios de aquella, y en cuya virtud, sostuvo, "... las unidades organizativas de cualquier nivel y demás organismos dependientes del Poder Ejecutivo, existentes a la fecha de su dictado [de la ley nº 2.506] se mantenían como tales transitoriamente, esto es, que carecían de derechos adquiridos que no pudieran ser reformulados y facultaba al Poder Ejecutivo a suprimirlas y/o modificarlas por decreto" (fs. 136); c) la demanda partió de supuestos falsos, puesto que la Dirección General Adjunta de Salud Mental no posee inferior jerarquía que la "Dirección" a que el decreto nº 635/04, reglamentario de la ley nº 448, establecía como autoridad de aplicación (fs. 139 vta.), a la vez que "ninguna norma legal o constitucional establece que el ejercicio de la competencia para el cumplimiento de la ley nº 448 deba concentrarse en un solo órgano, ni que las funciones programadas en el art. 5 de la ley nº 448 no puedan ser distribuidas en diferentes órganos, según su jerarquía (fs. 140). En definitiva, sostuvo que la normativa impugnada no vulnera los preceptos constitucionales invocados por la actora (arts. 1, 10 y 102 CCABA).

5. El 01 de octubre de 2008 se dio intervención a la Fiscalía para que se expidiese sobre el fondo de la cuestión traída a debate (fs. 144).

   A fs. 145/149 vta. dictaminó el Sr. Fiscal General y opinó que correspondía declarar improcedente la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta o, en su defecto, rechazarla. En su escrito, el Sr. Fiscal General mantuvo lo dicho en su dictamen de fs. 116/117, en el sentido que la acción intentada no resulta admisible, en tanto la norma atacada es una norma de administración dirigida a establecer la propia organización interna del Ejecutivo, por lo que no cumple con el carácter de generalidad que exige el art. 113.2 CCABA. En cuanto al fondo de la cuestión, a partir de la exégesis que realizó de las disposiciones involucradas, concluyó que "la ley Nº 448, en tanto no hace ninguna referencia concreta a algún nivel jerárquico específico, unidad organizativa, o dependencia en particular, no se opone a la actual Ley de Ministerios, sino que la complementa, estableciendo específicas misiones para la autoridad de aplicación de dicha ley, que no es otra autoridad que el Ministerio de Salud" (fs. 148) y, finalmente consideró que el decreto nº 2.075/07 y su anexo 2 fueron dictados en ejercicio de facultades exclusivas y excluyentes del Jefe de Gobierno en la materia (fs. 149). Todo ello lo condujo a propiciar el pronunciamiento indicado.

6. El 17 de diciembre de 2008 se celebró la audiencia pública que prevé el art. 6 de la ley nº 402. Durante la audiencia, las partes reiteraron los planteos, ya formulados en los escritos de demanda y contestación. Por su parte, el F. General mantuvo la posición sustentada en su dictamen. Asimismo, fue agregada, en dicha oportunidad, documentación acompañada por la parte actora -titulada "Ley de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires - Ley 448"-.

7. Frente a la publicación en el Boletín Oficial nro. 3118 (de fecha 16 de febrero de 2009) del decreto nº 106/09, mediante el cual se modificó la estructura organizativa del Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobada por el decreto nº 2.075/07, por resolución del 08 de abril de 2009, el Tribunal decidió suspender el llamado de autos para sentencia, y reabrir la audiencia pública celebrada el 17 de diciembre de 2008 (fs. 175/177).

   El 3 de junio de 2009 se celebró la mencionada audiencia pública, durante la cual la parte actora amplió la petición de inconstitucionalidad sobre el decreto nº 106/09. Por su parte, la Procuración General hizo extensivos todos los términos del responde a la ampliación de demanda formulada por la parte actora. Finalmente, emitió su dictamen el Sr. Fiscal General en el que reiteró la posición asumida en la audiencia anterior (fs 183).

   Fundamentos:

   El juez L.F.L. dijo:

1. La acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por la Asociación de Psicólogos del Gobierno de la Ciudad a fs. 99/104, de acuerdo a los términos en los que fue admitida oportunamente por este Tribunal (fs. 119/129), y ampliada en el marco de la audiencia celebrada el día 3 de junio de 2009, se dirige a obtener la declaración de inconstitucionalidad del decreto nº 2.075/07 y su anexo 2 (modificado por el decreto nº 106/09), en cuanto se oponga a las previsiones formuladas por la ley nº 448 de Salud Mental, fundada en la alegada vulneración de los arts. 1, 10 y 102 CCABA y 19, 28 y 31 CN.

   Anticipo que la demanda declarativa de inconstitucionalidad tendrá acogida favorable, puesto que el decreto cuestionado reglamentó la estructura orgánico funcional del GCBA contraviniendo las previsiones de la CCABA a las que paso revista seguidamente. Como regla general, compete al Poder Legislativo sancionar la ley de ministerios a propuesta del Poder Ejecutivo (art. 80 inc. 5 CCBA) y "toma[r] todas las decisiones previstas en esta Constitución para poner en ejercicio los poderes y autoridades" (art. 80 inc. 1), atribuciones que no puede delegar (art. 84 CCBA) y que posibilitan diseñar el organigrama de la Administración con el detalle que el órgano legislativo estime apropiado. A su turno, los incs. 1 y 12 del art. 21 de la CCBA constituyen previsiones especiales para el ámbito de la salud en general y la mental en particular que refuerzan la potestad legislativa. No modifica este esquema lo dispuesto por el art. 104 inc. 9 de la CCBA en cuanto atribuye al Poder Ejucutivo "Establece[r] la estructura y organización funcional de los organismos de su dependencia", pues esa norma, cuya inteligencia queda limitada por el contexto, abre paso a una "deslegalización" que tiene explicación en el marco de un cuerpo normativo que prohíbe, según quedó recordado más arriba, la delegación de competencias legislativas, y a la que ha acudido el art. 7 de la ley de ministerios.

   En este contexto, ha sido dictada la ley nº 448. Dicha ley tuvo como cometido fundamental revertir el abordaje que históricamente se brindó a la problemática involucrada, proyectando un tratamiento especializado -aunque aprovechando también el enriquecimiento que provee el trabajo intersectorial-, para lo cual generó un espacio propio y jerarquizado, y dotó a la autoridad de aplicación en salud mental de la autonomía y competencias necesarias para planificar, regular, coordinar, controlar y fiscalizar dentro de su ámbito de incumbencias, así como de elaborar su presupuesto, todo lo cual fue soslayado por el decreto nº 2.075/07 (modificado por el nº 106/09).

2. Respecto del planteo formulado por el GCBA al...