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Prodesur S.A. (T.F. 10.207-A) c/ D.G.A.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - A fs. 244/250, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar lo resuelto por el Tribunal Fiscal de la Nación a fs.

150/158, rechazó la demanda interpuesta, y ratificó la validez de la "circular télex" 1229/96, emanada de la Administración Nacional de Aduanas.

Adujo que la exclusión allí establecida -para los productos del mar, manufacturados en buques- no contradice el texto del reintegro adicional instaurado por medio de la ley 23.018 para las exportaciones realizadas a través de los puertos patagónicos, ni tampoco el fin perseguido por la norma.

Rechazó la existencia de violación al convenio de promoción y protección recíproca de inversiones, suscripto entre los gobiernos de la República Popular China y de la República Argentina y ratificado por ley 24.325, al manifestar que no es aplicable para extender un privilegio tributario a una actividad no contemplada por el legislador.

Por último, negó carácter aclaratorio a la ley 25.454, la cual dispuso que -a los fines de la ley 23.018- se consideran "originarios" a los productos del mar de la región ubicada al sur del río Colorado, siempre que la captura sea efectuada por un buque de bandera argentina, o por aquellos de bandera extranjera locados por empresas argentinas a casco desnudo. Ello es así, pues no surge de su texto la intención de otorgarle efecto retroactivo desde la vigencia misma de la ley reformada.

- II -

Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 283/298, que fue concedido por el a quo a fs. 306.

Sostuvo que la Cámara, arbitrariamente y sin considerar las explicaciones brindadas, omitió analizar el concepto de "región ubicada al sur del río Colorado" empleado por la ley 23.018, para delimitar geográficamente el beneficio del reintegro. Por el contrario, se aferró, en forma dogmática, a lo manifestado en el considerando 91 de Fallos: 321:751, donde se había desestimado -en abstractoel derecho de la amparista.

Negó validez a las consecuencias de tal remisión, pues consideró que nada existe en la parte dispositiva de la ley 23.018 que permita excluir de su beneficio a las empresas pesqueras, ni inferir que la región patagónica se termina en la costa.

Ratificó la violación del convenio de promoción y protección recíproca de inversiones, suscripto entre los gobiernos de la República Popular China y de la República Argentina, y afirmó -por último- que la sentencia omite pronunciarse sobre la eventual responsabilidad del Estado acerca de los daños producidos por el incumplimiento de las promesas publicitarias realizadas para atraer inversiones destinadas al sector pesquero.

- III - A mi modo de ver, el remedio federal es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter federal (leyes 23.018, 24.490 y 25.454), así como de actos de autoridad nacional ("circular télex" N1 1229/96), siendo la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa contraria al derecho que el recurrente ha

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Procuración General de la Nación sustentado en dichas leyes (art. 14, inc. 31, de la ley 48).

- IV - La ley 23.018 estableció un reembolso adicional a la exportación de mercaderías, cuyo embarque y respectivo "cumplido" de la declaración aduanera de exportación para consumo, se realice por los puertos y aduanas ubicados al sur del río Colorado.

Desde mi óptica, el eje de la discusión está centrado en la interpretación del art. 21 del régimen, en cuanto limita el beneficio "Yúnicamente a la exportación de mercaderías originarias de la región ubicada al sur del Río ColoradoY".

Ello es así pues, a través de la "circular télex" 1229/96, la Administración Nacional de Aduanas dispuso que no debería darse curso a la liquidación ni al pago de los beneficios emergentes de la ley 23.018 para los productos del mar, sea este territorial o no, y manufacturados en buques de bandera nacional fuera de la región patagónica, que se termina en la costa, al no ser ellos considerados originarios o elaborados en el territorio al sur del río Colorado (cfr. fs.

109).

A consecuencia de tal decisión, la Aduana de Ushuaia negó a la actora el reembolso adicional por las exportaciones de "surimi" y harina de pescado, procesadas sobre el buque Othori, en la zona comprendida al sur del paralelo 471 30' y más allá de las 20 millas de las más bajas mareas del territorio continental, durante 1998 (cfr. fallo USH 57/98, obrante a fs. 6/8).

Al respecto, corresponde recordar que la Corte, en la tarea de establecer la correcta interpretación que cabe

asignar a normas federales, no debe ceñirse a las posturas del recurrente ni del tribunal apelado sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, de acuerdo con la interpretación que correctamente le otorgue (Fallos:

323:1406, 1460 y 1566, entre otros).

Con ese alcance, y en uso de las atribuciones conferidas por la segunda parte del art. 16 de la ley 48, el Tribunal destacó -analizando la misma situación, pero dentro del restringido marco cognoscitivo de un proceso de amparoque la ley 23.018 ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marítimo, desestimando la manifiesta ilegitimidad de la "circular télex" mencionada supra (Fallos: 321:751, cons. 91).

Y pienso que la ley no efectúa referencia alguna a dicho ámbito, pues los productos del mar, manufacturados en buques, no cumplían el objetivo primordial perseguido por el sistema, cual era lograr la radicación de población en dicha área (cfr. último considerando de la nota al Poder Ejecutivo elevando el proyecto de ley 23.018).

Tal radicación se favorecía mediante el estímulo a la producción y la industria local, a través de la exportación de productos en estado natural (industria extractiva) o elaborados (industria manufacturera), en establecimientos radicados en la región.

Corrobora lo expuesto el hecho de que, en caso de emplearse insumos no originarios de la región, la norma requería que el proceso industrial generara un cambio de posición en la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Exportación y que la mercadería resultante "Ysea consecuencia de un proceso industrial y no de una simple etapa de armado" (cfr. ley 23.018, art. 21, in fine). Con esto se ratificaba la necesaria existencia de trabajos de transformación -desarrollados al sur del río Colorado- que culminaran con la obtención de un nuevo

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Procuración General de la Nación producto, diferente de las materias primas no originarias de la región, que se insumían en el proceso.

Y, para mayor resguardo, el Poder Ejecutivo Nacional establecería los criterios que habrían de aplicar los gobiernos provinciales, a fin de determinar el porcentaje de elementos simplemente armados, no originarios de la región, que deberían integrar las mercaderías que se exporten, a fin de acogerse a los beneficios establecidos en la ley 23.018 (cfr. art. 51).

Sobre tales bases, corresponde recordar la asentada jurisprudencia del Tribunal en cuanto establece que "es regla de interpretación de las leyes la de dar pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de los preceptos de manera que armonicen con el resto del orden jurídico y las garantías de la Constitución Nacional. Ese propósito no puede ser obviado por los magistrados con motivo de sus posibles imperfecciones técnicas, toda vez que ellos -en cuanto servidores del derecho para la realización de la justicia- no deben prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma (Fallos: 302:1018 y sus citas)" (Fallos: 315:158, cons. 41).

Y, bajo este criterio, la única excepción introducida al régimen confirma mi razonamiento: las exportaciones de productos del sector lanero gozarían de idéntico reembolso, sólo hasta el 31 de diciembre de 1986, "cualquiera sea el lugar de producción o manufactura" (art. 41 in fine). Así se dispuso para conceder "Yun plazo prudencial para que se instalen en la región patagónica las industrias pertinentes" (cfr. tercer considerando de la nota al Poder Ejecutivo elevando el proyecto de ley 23.018. El subrayado me pertenece).

Es decir que, en el único caso en el cual el reintegro se

concedió a específicos productos no manufacturados o elaborados en la región, se hizo para conseguir -en un plazo determinado- el objetivo de la ley: la radicación de industrias en la región.

No escapa a mi análisis que el procesamiento "en buque" de los productos vivos del mar también podría favorecer la radicación de la población en los puertos patagónicos, pues estos últimos deberían ser utilizados como parte de la operatoria (tareas de aprovisionamiento, reparación, estadía de la tripulación, etc.), con el consiguiente insumo de mano de obra y generación de puestos de trabajo.

Pero, en mi parecer, esta no ha sido la intención de la ley 23.018, quien no solamente nada reguló respecto de los productos procesados en el mar, sino que hizo prevalecer -en sus propias palabrasla concepción geopolítica sobre la específicamente económica, para favorecer la radicación de la población en el área (cfr. último considerando de la nota al Poder Ejecutivo elevando el proyecto de ley 23.018).

Cabe recordar aquí, una vez más, que no corresponde a los jueces sustituir al legislador, sino aplicar la norma tal como éste la concibió (Fallos: 300:700).

Y este parecer queda ratificado por los debates parlamentarios que precedieron el dictado de la ley 24.490, mediante la cual se prorrogó el beneficio del reembolso adicional por cinco años más, a partir del 11 de enero de 1995.

En efecto, los senadores Solari Irigoyen, Molina, Aguirre Lanari y Avelín afirmaron la necesidad de mantenerlo para consolidar el asentamiento de población en dicha región (Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores, 26/10/94, p. 3933; y 04/11/95, p. 4579/4581).

Cierto es que las palabras o conceptos vertidos en el seno del Congreso con motivo de la discusión de una ley

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Procuración General de la Nación son, en general, simples manifestaciones de opinión individual de las personas que las pronuncian (Fallos: 77:319), pero no puede decirse lo mismo de las explicaciones brindadas por los miembros informantes de los proyectos, pues tales explicaciones o informes constituyen una fuente propia de interpretación (Fallos: 33:228; 100:51; 114:298; 141:254).

Y, precisamente, el miembro informante, senador Mac Karthy, al insistir en el proyecto de ley observado por el Poder Ejecutivo mediante el decreto 843/95, disipó toda duda sobre sus objetivos, cuando aseveró: "Estamos padeciendo una gran desocupación. La misma política pesquera que ha favorecido al sector empresarial no ha producido el mismo efecto respecto del sector laboral, porque hoy día las plantas radicadas en tierra están paralizadas o bien trabajando con un porcentual mucho menor que las posibilidades que tienen. Esto nos llevó a que, desde diversos sectores de la sociedad, se tratara de tomar algún tipo de medida que coadyuvara a incentivar la mano de obra ocupada en nuestra región. Por iniciativa del senador de mi provincia Solari Irigoyen, en el Congreso Nacional sancionamos la ley 24.490Y" (Diario de Sesiones, 04/10/95, p. 4579).

En tales condiciones, no puede afirmarse que la pretensión de la actora -de acceder al reembolso adicional establecido por la ley 23.018, por la exportación del "surimi" y harina de pescado, procesada sobre el buque Othori, en la zona comprendida al sur del paralelo 471 30' y más allá de las 20 millas de las más bajas mareas del territorio continentalsurja del indudable propósito de la norma, o de su necesaria implicancia, con el criterio que V.E. ha fijado para analizar la procedencia de este tipo de beneficios promocionales en reiterada jurisprudencia (Fallos: 300:1027; 307:993; 308:2554,

entre otros).

-V-

Establecido lo anterior, corresponde analizar la incidencia de la modificación introducida por la ley 25.454.

Esta dispuso que -a los fines de su similar N1 23.018- se consideran "originarios" a los productos del mar, sea este territorial o no, de la región ubicada al sur del río Colorado en toda su extensión, hasta el límite que la Nación reivindique como zona económica exclusiva.

Nada encuentro, en el texto de la ley, que permita otorgar carácter aclaratorio al nuevo criterio allí establecido. Más aún, cuando el legislador ha creído necesario hacerlo, lo manifestó expresamente (cfr. ptos. 21 y 31, art. 18, ley 25.239; art. 71 de la ley 22.438; y art. 21 de la ley 14.370), y no resulta posible alegar su descuido u olvido pues, de acuerdo con inveterada jurisprudencia del Tribunal, su inconsecuencia o la falta de previsión no se suponen (Fallos:

321:2453; 322:2189 y 2701; 323:1787, entre muchos otros).

A mayor abundamiento, tampoco se evidencia una clara voluntad legislativa al respecto, a excepción de las manifestaciones del miembro informante, diputado Flores, quien aseveró que el proyecto de ley buscaba reimplantar un beneficio que fue eliminado equivocadamente, mediante la aclaración de un concepto que había quedado oscuro en la legislación anterior y era el siguiente: el mar que baña las costas de la región patagónica, el mar que se proyecta al sur del río Colorado, es parte de la Patagonia (Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados, 30/05/01).

Pero tales afirmaciones -en mi opinión- no quedaron plasmadas en el texto legal ni resultan suficientes para ca-

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Procuración General de la Nación lificar como "aclaratoria" a la norma sub examine, la cual implicó -desde mi óptica- un cambio de criterio legislativo, destinado a regir a partir de la fecha de su vigencia.

-VI-

También se agravió la actora por la presunta violación del convenio de promoción y protección recíproca de inversiones, suscripto entre los gobiernos de la República Popular China y de la República Argentina, y ratificado por ley 24.325.

Cabe señalar que, a través de su art. 31, cada parte contratante se compromete a no adoptar medidas no razonables o discriminatorias respecto de la gestión, mantenimiento, uso, goce o disposición de las inversiones efectuadas en su territorio por inversores de la otra parte contratante.

Asimismo, establece que el tratamiento y la protección acordados no serán menos favorables que los otorgados a las inversiones y las actividades asociadas con éstas, de inversores de cualquier tercer estado.

Estos compromisos no han sido alterados, desde mi óptica, por la emisión de la "circular télex" 1229/96, desde que todas los sujetos que pescan y procesan el producto sobre el buque al sur del río Colorado, carecen -en igual forma- del derecho a acceder al reintegro adicional establecido por la ley 23.018, sin importar su nacionalidad, ni tampoco la de sus inversores.

Como ya sostuvo V.E. en Fallos: (cons. 81), al dictar la "circular télex" 1229/96, el titular de la Administración Nacional de Aduanas actuó sin exceder sus facultades legales.

Esto es, hizo uso de las facultades concedidas por el Código Aduanero, interpretando correctamente el alcance del "privilegio" o "recompensa de estímulo" otorgado por el

legislador en uso de sus facultades constitucionales (art. 75, inc. 18, Ley Fundamental), sin que se evidencie -al fijar tal limitación- falta de uniformidad en el tratamiento de todos aquellos sujetos que se encuentran en condiciones análogas (Fallos: 132:198; 138:313).

Y no es posible desconocer -en esta tesitura- que la ley exhibe un motivo razonable al negar el beneficio a aquellos que procesan el producto sobre el buque: favorecer la instalación de industrias en la región patagónica, que demanden mano de obra y propicien la radicación de población estable en el área, otorgando preeminencia a la concepción geopolítica sobre la específicamente económica (nota al Poder Ejecutivo elevando el proyecto de ley 23.018, ya citado).

En tales condiciones, no encuentro violación al compromiso asumido por la República Argentina frente a la República Popular China, pues el tratamiento otorgado por la "circular télex" 1229/96 -además de no apartarse del criterio establecido por la ley 23.018-, no evidencia hostigamiento, discriminación ni persecución a los inversores de este último país, ni tampoco resulta menos favorable que el concedido a los propios nacionales y a los inversores de cualquier otro tercer estado, en idénticas condiciones, lo que impide su cuestionamiento con sustento en el tratado del promoción y protección recíproca invocado (Fallos:

204:387; 212:364; 234:103; 258:176; 270:333; 277:357 y 302:484).

-VII-

Resta, por último, referirse a la queja sustentada en la eventual responsabilidad del Estado por los daños producidos a raíz del incumplimiento de las promesas publicitarias vertidas en el prospecto de fs. 64/81 (anexo "D").

En mi criterio, el pronunciamiento desestima -con

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Procuración General de la Nación suficientes fundamentos de hecho, derecho común y procesal- la pretensión de la actora, al considerar que lo perseguido en autos es declarar ajustado a derecho el pago del "reembolso adicional" denegado por la Aduana y que no resulta la vía apropiada para examinar una posible responsabilidad del Estado por la publicidad realizada (cfr. cons. XIV, fs. 250).

En tales condiciones, pienso que esos temas no son de naturaleza federal, que autorice la procedencia de la instancia de excepción (Fallos: 178:333; 181:81). Máxime, cuando no han sido objeto de impugnación de arbitrariedad en el respectivo escrito (Fallos: 267:441 y sus citas).

-VIII-

Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 244/250 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 7 de enero de 2003 Es Copia Nicolás Eduardo Becerra