Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 8 de Abril de 2008, A. 1722. XLII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

1. 1722. XLII.

   ORIGINARIO

   Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1.

   Buenos Aires, 8 de abril de 2008 Autos y Vistos; Considerando:

   11) Que a fs. 30/58 del proceso principal se presenta la Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas, e inicia demanda de recomposición y saneamiento de la cuenca del Río Reconquista contra la Provincia de Buenos Aires y contra el Estado Nacional. Solicita asimismo la citación como tercero obligado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

   Describe la extensión del Río Reconquista, los municipios que recorre y señala que su cuenca limita al noroeste con la cuenca del Río Luján, al sudoeste con la porción media y superior de la cuenca Matanza - Riachuelo, al este con el límite del área de arroyos entubados y al nordeste con el Río Luján y la zona de su desembocadura con el Río de la Plata.

   Expresa que debido a las sucesivas inundaciones naturales provenientes de efectos pluviales, en el año 1972 se construyó un canal artificial, denominado canal aliviador, que tendría vertedero de cota, para intentar mitigar los efectos de las referidas inundaciones. Destaca que mediante la ley 20.099, se instituyó al canal aliviador como primera pista nacional de remo.

   En el año 1985 CcontinúaC, a raíz de una importante inundación por lluvias, se resolvió la voladura de una legua de tierra, que evitaba la unión del Reconquista con el mencionado canal aliviador, cuyo fin consistía en bajar la cota excesiva provocada por la inundación. Con este acto CafirmaC se imposibilitó definitivamente la construcción del vertedero de cota.

   Señala que por diferencias de cotas hídricas entre el canal aliviador y el Río Reconquista se produjo un vuelco de la contaminación hacia el Río Tigre. Pone de resalto que la contaminación referida tiene su origen en vuelcos orgánicos e

   inorgánicos, industriales y domiciliarios, de la zona que recorre el cauce del Río Reconquista.

   Relata que aproximadamente entre los años 1987/ 1989 se extrajo biomasa forestal de ambas márgenes del río a los fines de limpiar el cauce obstruido por vehículos, barros e innumerables desechos de todo tipo que obstruían y perjudicaban su correntía natural. Sostiene que este accionar contribuyó sustancialmente a la alteración natural del balance hídrico de la cuenca, provocando la elevación de la napa freática de todo su recorrido, y también a la propensión a las inundaciones de toda su cuenca.

   Manifiesta que en el año 1994, frente al crecimiento de la contaminación denunciada y mediante el decreto 554/94, se creó en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, un organismo autárquico denominado Unidad de Coordinación del Proyecto Río Reconquista (UNIREC), que tiene a su cargo la supervisión y ejecución de las acciones que demande la implementación del proyecto de saneamiento ambiental y control de las inundaciones del Río Reconquista. Destaca que el proyecto constaba de tres etapas (art. 6 de la ley 11.497): 1) obras para el control de lluvias y sudestadas; 2) obras y planes para el control de la contaminación doméstica e industrial, y 3) planes y acciones institucionales.

   De las tres etapas CexpresaC, la única que se llevó adelante fue la primera, esto es, el dragado, la rectificación y el terraplenado, quedando inconclusa la que califica como la más importante, es decir, el control de la contaminación doméstica.

   Entiende que UNIREC, al cumplir con el primer objetivo, generó un daño aún mayor, pues construyó un terraplén de tierra sobre cota, de margen a margen del lecho del Río Reconquista, que provocó el desvío del curso natural del viejo

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   Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1. cauce en su confluencia con el canal aliviador, provocando de esta manera la obturación total del flujo histórico y normal del río, y con ello, se produjo un nuevo foco de intoxicación en el canal aliviador.

   Sugiere un plan de ordenamiento ambiental y sanitario, expone los fundamentos de la acción de recomposición entablada y solicita el dictado de las medidas cautelares que considera necesarias para proteger la salud de los habitantes ribereños y demás damnificados.

   2. ) Que la parte actora pretende sustentar la responsabilidad del Estado Nacional en las facultades exclusivas que le competen en cuanto a la regulación y control de las vías navegables (art. 75, incs. 10 y 13 de la Constitución Nacional), y en su condición de primer responsable de la tutela y del cumplimiento del "Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo" sobre la Cuenca del Plata.

      Por otra parte, responsabiliza a la Provincia de Buenos Aires, por tener el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en su territorio, de conformidad con lo establecido en los arts. 121 y 124 de la Ley Fundamental.

   3. ) Que funda la competencia originaria del Tribunal sobre la base de los argumentos puestos de manifiesto en la causa "Mendoza" (Fallos: 329:2316), en tanto Csegún afirmaC se trata de una situación similar.

      También sostiene que se cumplen los requisitos enunciados en el art. 117 de la Constitución Nacional, desde que es parte en la controversia una provincia y, a su vez, la acción entablada se funda en prescripciones constitucionales de carácter nacional (art. 41), en leyes del Congreso (ley 25.675) y en tratados con las naciones extranjeras (Tratado del Río de la Plata, ratificado mediante la ley 20.645).

      Aduce asimismo que resulta aplicable la conclusión del referido precedente "Mendoza" (Fallos:

      329:2316), en cuanto a que el carácter federal de la materia y la necesidad de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la condición de aforado a esta jurisdicción originaria del Estado provincial, determinarían que la única solución que satisfaga esas prerrogativas jurisdiccionales sería declarar la competencia del Tribunal.

      A su vez, arguye que se configura en el caso la interjurisdiccionalidad que determinaría la competencia federal en los términos del art. 7° de la ley 25.675, pues alega una continua comunicación, confusión y desembocadura del Río Reconquista sobre el Río de la Plata, cuya jurisdicción le corresponde al Estado Nacional.

      Por otro lado, afirma en tal sentido que la jurisdicción de la Nación surge de la existencia de la pista nacional de remo, creada por la ley 20.009 en el ya mencionado canal aliviador, y en la actividad desarrollada por la Prefectura Naval Argentina y las Oficinas de Migraciones, con jurisdicción exclusiva y excluyente sobre el tránsito de personas que se trasladan desde Tigre hacia la República Oriental del Uruguay.

   4. ) Que a fs. 70/81 del proceso principal se presenta la "Asamblea Delta y Río de la Plata", y adhiere a la demanda promovida por la "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas".

   5. ) Que por las razones y fundamentos que seguidamente se expondrán, la presente causa no corresponde a la competencia originaria de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional.

   6. ) Que cabe recordar que la materia y las personas

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   Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1. constituyen dos categorías distintas de casos cuyo conocimiento atribuye la Constitución Nacional a la justicia federal. En uno u otro supuesto dicha jurisdicción no responde a un mismo concepto o fundamento. En el primero lleva el propósito de afirmar atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, tratados y leyes nacionales, así como las concernientes al almirantazgo y jurisdicción marítima. En el segundo procura asegurar, esencialmente, la imparcialidad de la decisión, la armonía nacional y las buenas relaciones con los países extranjeros (arts. 116, 117 y 127 de la Constitución Nacional; Fallos: 311:489; 318:992; y 329:2280).

   7. ) Que el hecho de que la demandante sostenga que la presente causa concierne a normas de naturaleza federal, o que invoque la responsabilidad del Estado Nacional en la tutela y cumplimiento del "Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo", no funda per se la competencia originaria del Tribunal en razón de la materia, pues esta jurisdicción procede tan sólo cuando la acción entablada se basa "directa y exclusivamente" en prescripciones constitucionales de carácter nacional, ley del congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea predominante en la causa (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244 y sus citas), pero no cuando, como sucede en el caso, se incluyen también temas de índole local y de competencia de los poderes locales (Fallos: 240:210; 249:165; 259:343; 277:365; 291:232), como son los atinentes a la protección ambiental en la provincia afectada (Fallos:

      318:992).

   8. ) Que más allá de los argumentos esgrimidos por la actora en el escrito inicial para justificar la jurisdicción originaria de esta Corte sobre la base de la cuestión federal que propone, lo cierto es que el caso de autos es revelador de

      la singular dimensión que presentan los asuntos de naturaleza ambiental, en tanto en ellos participan y convergen aspectos de competencia federal y otros de neta competencia provincial.

      En efecto, en el precedente de Fallos: 318:992 ya citado, el Tribunal dejó bien establecido que corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido.

      Tal conclusión procede de la Constitución Nacional, la que, si bien establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas (art. 41, tercer párrafo, de la Constitución Nacional; Fallos: 318:992, considerando 7°; causa "Verga" (Fallos: 329:2280).

   9. ) Que la Ley General del Ambiente 25.675, establece en su art. 6° los presupuestos mínimos que el art. 41 de la Constitución Nacional anticipa, fija los objetivos y los principios rectores de la política ambiental, y los instrumentos de gestión para llevarla a cabo (arts. 2°, 4° y 8°).

      La referida ley ha instaurado un régimen jurídico integrado por disposiciones sustanciales y procesales Cdestinadas a regir las contiendas en las que se discute la responsabilidad por daño ambientalC, y ha consagrado principios ordenatorios y procesales aplicables al caso, y que deben ser estrictamente cumplidos, resguardando y concretando así la vigencia del principio de legalidad que impone a ciudadanos y autoridades la total sujeción de sus actos a las previsiones

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   En ese marco es preciso poner de resalto que su art.

   7. establece que "La aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según corresponda por el territorio, la materia, o las personas. En los casos que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal".

   Por su parte, en consonancia con esa disposición, el art. 32, primera parte, ha establecido que "La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la competencia".

   10) Que las disposiciones constitucionales y legales citadas, encuentran su razón de ser en que el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, que no es otro que quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio.

   Máxime si, como se indicará seguidamente, no se advierte en el caso un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción.

   11) Que, si por la vía intentada, se le reconociese a la jurisdicción originaria de esta Corte la extensión que se le pretende atribuir, la justicia nacional habría realizado por su facultad de examen y el imperio de sus decisiones, la absorción completa de los atributos primordiales del gobierno de los estados (arg. Fallos: 141:271; 318:992).

   12) Que en el caso no se encuentra acreditado C. el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinioC que "el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales" (art. 7° de la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida

   (conf. causa "Mendoza" Fallos: 329:2316, considerando 7°).

   En este sentido, cabe destacar que toda la extensión de la cuenca del Río Reconquista cuya recomposición se pretende, está ubicada en la Provincia de Buenos Aires, y que la contaminación denunciada, atribuida a vuelcos orgánicos e inorgánicos, industriales y domiciliarios, de la zona que recorre su cauce, también encontraría su origen en territorio de ese Estado provincial.

   13) Que frente a ello, y teniendo en cuenta que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica, no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, no se advierte razón para concluir que el caso en examen deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal pretendida (arg. causa "Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Medio Ambiente y Calidad de Vida" Fallos: 329:2469). Si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante, y resulta claro que en el sub lite dicho factor, en el caso de existir, se encuentra en el territorio de la Provincia de Buenos Aires. Más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a los residuos orgánicos e inorgánicos, industriales y domiciliarios, que C. se afirmaC constituirían la causa de la contaminación denunciada, no existen elementos en autos que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente tal como se pide (arg. causa A.40.XLII "ASSUPA c/ S.J., Provincia de y otros s/ daño ambiental y daños y perjuicios", sentencia del 25 de septiembre de 2007). En efecto, es sólo la

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   Provincia de Buenos Aires quien deberá responder y llevar a cabo los actos necesarios para lograr la recomposición del medio ambiente que se dice afectado, en el caso en que se determine que ha incurrido en actos u omisiones en el ejercicio de facultades propias, cual es su poder de policía en materia ambiental.

   14) Que la contaminación que C. se denunciaC existe en la pista nacional de remo ubicada en el canal aliviador del Río Reconquista (ley 20.099), tampoco permite afirmar que se encuentre afectado un recurso ambiental interjurisdiccional, entendido como tal a aquél que excede el ámbito de una provincia, pues ese canal integra la cuenca del río en cuestión y no se vislumbra que pudiera afectar al ambiente más allá de los límites de la provincia en que se generó el factor degradante.

   En lo que a ello concierne, cabe poner de resalto que la propia parte actora reconoce que la contaminación del referido canal, se produjo como consecuencia del caudal de agua contaminada que recibió luego de la construcción C. parte de la Unidad de Coordinación del Proyecto Río Reconquista (UNIREC)C de un terraplén de margen a margen del Río Reconquista, que provocó el desvío del curso natural de su viejo cauce.

   Tampoco resulta fundamento suficiente para sustentar la interjurisdiccionalidad invocada, la actividad que puedan desarrollar la Prefectura Naval Argentina y las Oficinas de Migraciones, pues no constituyen las causas de la contaminación denunciada, o, al menos, ello no fue así alegado.

   15) Que es preciso recordar que el examen de la determinación de la naturaleza federal del pleito Cla determinación del carácter interjurisdiccional del daño denunciadoC debe ser realizado con particular estrictez de acuerdo con la

   excepcionalidad del fuero federal, de manera tal que si no se verifican los supuestos que la determinan, el conocimiento del proceso corresponde a la justicia local (Fallos: 324:1137, entre muchos otros).

   La aplicación de ese principio de estrictez es insoslayable frente a la competencia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, en la medida en que resulta exclusiva y no puede ser ampliada por persona o poder alguno (Fallos: 32:120; 270:78; 271:145; 280:176; 285:209; 302:63, entre muchos otros).

   16) Que en esas condiciones, sólo resultaría justificada la competencia originaria de este Tribunal ratione personae, si se llegase a la conclusión de que el Estado Nacional debe ser parte en el proceso; extremo que exige desentrañar si, más allá de que ha sido nominalmente demandado, cabe considerarlo parte sustancial en la cuestión planteada.

   De los términos de la demanda, a cuya exposición de hechos se debe acudir de modo principal para determinar la competencia, según lo dispuesto en el art. 4 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Fallos:

   306:1056; 308:2230), se desprende que las únicas omisiones que generarían el pedido de amparo de la actora al poder jurisdiccional se refieren a las autoridades provinciales, y nada se concreta en el escrito inicial respecto de actos u omisiones en que pudiesen haber incurrido las autoridades nacionales, en temas en los que se les debiese atribuir una participación o responsabilidad directa (Fallos: 322:190).

   Más allá de las genéricas afirmaciones que se realizan en el escrito inicial, la actora no ha invocado razones suficientes que exijan concluir que la Nación es parte ineludible en la cuestión propuesta.

   De tal manera, no aparece configurada la exigencia

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   Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1. de que el Estado Nacional sea parte en sentido sustancial, en la medida en que no se advierte que se le pueda atribuir una relación directa con la cuestión que surja manifiesta de la realidad jurídica más allá de las expresiones formales usadas por las partes (arg. Fallos: 313:1681). El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención (arg.

   Fallos:

   312:2138).

   En ese orden de ideas, no se vislumbra en el caso de qué modo podría ejecutarse una sentencia contra el Estado Nacional, y, en dicho supuesto, qué grado de cumplimiento se podría asegurar por su intermedio sin interferir y avasallar facultades propias y reservadas de la provincia demandada (arts. 41, 122 y 125, primer párrafo, de la Constitución Nacional).

   No se advierte entonces que existan elementos que autoricen a considerar a la Nación parte sustancial en la litis, y, en consecuencia, tampoco se configura la competencia del Tribunal en razón de las personas.

   17) Que la citación como tercero requerida respecto del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, no tiene incidencia alguna en la decisión que aquí se adopta. Consecuentemente, no es éste el Tribunal que deba expedirse al respecto, sino el que, en definitiva, entienda en la causa.

   18) Que en su caso el art. 14 de la ley 48 permitirá la consideración de las cuestiones federales que puede

   comprender este tipo de litigios, y consolidará el verdadero alcance de la jurisdicción provincial, preservando así el singular carácter de la intervención de este Tribunal, reservada para después de agotada la instancia local (arg. Fallos:

   180:87; 255:256; 258:116; 259:343; 283:429; 311:2478; 312:606; 318:489 y 992; 319:1407; 322:617; conf. causa "Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida" Fallos: 329:2469).

   Por ello y oída la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar que esta causa no es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. N. y comuníquese al señor Procurador General.

   R.L. LO- RENZETTI - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - CARMEN M. ARGIBAY.

   Parte actora: Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas, representada por su presidente Sr. E.M.V., asistido por su letrado patrocinante, D.M.J.A..

   Asamblea Delta y Río de la Plata, representada por sus miembros, S.. M.N., J.M.M., L.L., G.E.G., C.C.- rini, P.L., asistidos por su letrado patrocinante, D.M.J.A..

   Parte demandada: Provincia de Buenos Aires y Estado Nacional.

Tercero

Ciudad Autónoma de Buenos Aires.