Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 16 de Febrero de 2005, G. 2181. XXXIX

• Fecha: 16 Febrero 2005

G. 2181. XXXIX.

G., H.G. y otro c/ PEN ley 25.561 - dtos. 1570/01 y 214/02 s/ amparo sobre ley 25.561.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 139, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) confirmó el fallo de primera instancia que hizo lugar a la acción de amparo deducida por H.G.G. y S.C.A., tendiente a obtener que se declare la inconstitucionalidad de los actos, normas y circulares que vulneren su derecho de propiedad. En particular, del decreto 471/02, en la medida en que afecta a los distintos tipos de bonos de la deuda pública nacional que poseen (Bocon previsional, segunda serie; BONTES 2002 al 8;75%, BONTES 2003 al 11,75% y BONTES 2004 al 11,25%, todos en dólares estadounidenses).

En consecuencia, el a quo formuló aquella declaración respecto del decreto aludido, en cuanto convierte las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal, a razón de $ 1,40 por cada dólar estadounidense y modifica la tasa de interés pactada y ordenó al Estado Nacional que abone los servicios financieros y las amortizaciones de los títulos en la moneda que fueron emitidos.

Sostuvo la Cámara que, por medio del decreto 471/02, el Estado Nacional modificó compulsiva y unilateralmente las obligaciones que surgen de los títulos que emitió.

Esa modificación implica -añadióuna violación al derecho de propiedad que consagra el art. 17 de la Constitución Nacional.

- II - Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 143/170, que fue concedido por la cuestión federal planteada y denegado por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional invocadas

(fs. 185).

En lo esencial, sostiene que, por aplicación de la doctrina de la emergencia, el decreto 471/02 es constitucionalmente válido, tanto en orden a su legitimidad de origen como a la razonabilidad de sus disposiciones. También indica que el coeficiente de estabilización de referencia (CER) permite mantener el poder adquisitivo en cualquier circunstancia, porque ajusta el capital con relación a la depreciación de la moneda en sus valores internos.

- III - El recurso extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14, inc. 31, de la ley 48).

Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas).

También es preciso indicar que durante el transcurso del proceso se han dictado nuevas normas sobre la materia discutida, que deben ser consideradas para su solución, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal a cuyo tenor sus sentencias deben reparar en las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las cuales no es posible prescindir (Fallos:

312:555; 315:123, entre muchos otros).

- IV -

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Procuración General de la Nación El tema que se somete a consideración del Tribunal, esto es, la validez constitucional de la decisión del Estado Nacional de convertir a pesos las obligaciones instrumentadas en títulos de la deuda pública, adoptada por un complejo plexo normativo, del cual sobresale el decreto 471/02, constituye otra derivación de las medidas implementadas para conjurar la crisis que padece el país desde hace tiempo, pero que demostró toda su intensidad y gravedad a partir de fines de 2001 y condujo, entre otras cosas, como es bien conocido, a la declaración legal del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (ley 25.561).

Al expedirme en las causas B.139, L.XXXIX. "B., A.R. y otros c/ Estado Nacional y otros s/ amparo" y P.122 L.

XXXIX.

"P., L. c/M., C. y otro" (dictámenes del 22 y 26 de octubre de 2004, respectivamente), también vinculadas a esta situación de crisis, señalé que la doctrina de la emergencia no es tema novedoso en la historia argentina ni en la jurisprudencia del Tribunal.

Sin embargo -dije-, no pueden desconocerse las características particulares del grave estado de cosas que hizo eclosión por aquella época ni el contexto económico, social e institucional en que se dictaron las medidas cuya inconstitucionalidad declaró el a quo, pues se corre el peligro cierto de encontrar soluciones abstractas y, por lo mismo, desvinculadas de la realidad nacional.

Nadie puede negar que la Argentina se enfrentó a una crisis terminal de descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la población, donde la abrupta caída en los niveles de producción y consumo, acompañados por un franco retroceso en las variables sociales, iniciaron el derrumbe del régimen de política económica implementado durante

la década del noventa.

Asociado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluación del peso con relación al dólar, existió una desmedida estimación del nivel de riqueza. El esquema se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios estructurales profundos de la producción, el empleo, la distribución del ingreso, la situación fiscal, las cuentas externas y la evolución de la deuda.

Durante 2001, cuando la vulnerabilidad externa de la economía quedó en evidencia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesión y una insostenible dinámica de endeudamiento, surgieron dudas sobre la viabilidad del sistema financiero en su conjunto. En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incrementó la exposición al riesgo de default soberano, empezó a configurarse un círculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depósitos, de carácter preventivo en los primeros meses de ese año y luego en forma sostenida y catastrófica hacia noviembre, con la consiguiente pérdida de reservas. Todo ello precipitó el descalabro económico ocurrido a fines de aquel año y la consecuente quiebra del sistema de pagos.

Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad del fuero comercial de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos y cuestiones incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el año 2000 se iniciaron 44.000 procesos y en 2001 fueron 45.000. Esta cifra cayó a 41.000 en el 2002, mientras que el año siguiente bajó a 38.000, según datos de la Secretaría de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Hacia fines de 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesión, un altísimo déficit fiscal de alrededor del 6% del PBI; una brusca caída de reservas y de depósitos

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Procuración General de la Nación estimadas en 42% y 20% respectivamente, un marcado deterioro de la solvencia del sistema financiero que se tradujo, entre otras manifestaciones, en la pérdida de su capacidad prestable y posterior colapso. La contracción del sistema no fue mayor por la importantísima intervención del B.C.R.A. (más de veinte mil millones de pesos) entre julio de 2001 y julio de 2002, por medio de adelantos y redescuentos a las entidades financieras, con un enorme costo para la sociedad en su conjunto. Este comportamiento de la autoridad de control se debió a la situación de gravedad y riesgo en que se encontraba el sistema financiero.

Tampoco se puede olvidar que hacia esa época circulaban una cantidad muy importante de títulos de deuda en los distintos territorios provinciales, las llamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil millones de pesos). Actualmente, en su mayoría fueron rescatados por el B.C.R.A.

(93,50%).

Este conflictivo cuadro de situación produjo fuertes desajustes en la economía real, en la balanza de pagos y en los sectores fiscal, financiero y cambiario.

Así, en el indicador que refleja el costo de la incertidumbre macroeconómica de los países -"riesgo-país"- el nuestro llegó a ocupar el primer lugar, tal como se puede fácilmente comprobar con las informaciones periodísticas de la época.

En efecto, indicadores del mercado financiero que registraron un fuerte deterioro a lo largo de 2001, hacia el final del año alcanzaron ribetes alarmantes: los spreads de los bonos argentinos superaron los 1.500 puntos básicos (pb) en septiembre y posteriormente, a medida que crecía la convicción sobre la posibilidad de incumplimiento de los compromisos financieros externos, fueron en permanente ascenso hasta superar los 4.400 pb en diciembre, con picos superiores a los

.400 pb (cfr. "La economía argentina durante 2001 y evolución reciente", Informe económico anual N1 40, de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación, disponible en http://www.mecon.gov.ar/informe/ informe40/introduccion.pdf).

En el último trimestre de 2001, el financiamiento del déficit público alcanzó su punto crítico, pues al empeorar la situación financiera, se aceleró aún más el deterioro de los ingresos tributarios, lo que dio lugar al incumplimiento de los compromisos fiscales internacionales asumidos por el país.

En esa época se encaró un canje de la deuda, originalmente previsto para que se desarrolle en dos tramos, uno local y otro internacional. La primera etapa se completó a principios de diciembre de aquel año, pero la crisis bancaria a la que antes se hizo referencia avivó la crisis política, que produjo la renuncia del Ministro de Economía y luego del propio Presidente de la Nación, e interrumpió ese proceso.

Durante el mismo período, el resultado global del Sector Público Nacional no Financiero (SPNNF), base caja, registró un déficit de $ 2.713,1 millones y el acumulado del año alcanzó un resultado deficitario de $ 8.719,3 millones, que representó un deterioro del 28% respecto del ejercicio anterior (cfr. Informe citado).

En este contexto -tal como se desarrollará en el capítulo siguiente-, a finales de 2001 la República Argentina declaró oficialmente el default de su deuda pública externa, un hecho que ya estaba descontado por el mercado de crédito internacional e implícito en los valores de los títulos de su deuda soberana.

Pero como también se indicó en los dictámenes aludidos, la crisis no fue solo económica, sino que afectó a todos los órdenes de la vida social. Según el censo nacional

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Procuración General de la Nación de 2001, la cantidad de hogares con necesidades básicas insatisfechas en todo el país era de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifra superó el 20%. Antes de la derogación del régimen de convertibilidad, en mayo de 2001, por debajo de la línea de indigencia se encontraba el 11,6% de la población y cinco meses más tarde, este guarismo trepó dos puntos más. A su vez, por debajo de la línea de pobreza se encontraba casi el 36% de la población y hacia fin de ese año, esa cifra ya superaba el 38%.

El Poder Ejecutivo Nacional, entre las medidas que adoptó, debió elevar la cantidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el año siguiente, siempre según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Para graficar esta grave situación se puede recurrir al voto de uno de los ministros de esa Corte cuando dijo: "las circunstancias políticas, sociales y económicas que precedieron y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil comparación en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno, los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación, la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social, político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahí

que la reconstrucción requiera medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas dictadas el gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superávit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría del Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior.

A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo" (Fallos: 326:417, voto del juez F., cons. 14, p. 518).

En tales circunstancias, es necesario remarcar que la magnitud de los problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los que provocaron el aludido estado de crisis como los que surgieron a raíz de medidas adoptadas para conjurarlo, constituye un hecho notorio cuyo desconocimiento impediría encontrar un camino para su solución definitiva.

- V - Como se indicó, es relevante para el caso de autos, en el escenario descripto, que el 24 de diciembre de 2001, la República Argentina anunciara que había dispuesto diferir el pago de intereses y capital correspondientes a la deuda pública externa, debido a la persistente recesión económica que, sumada a la falta de acceso a los mercados internacionales de capitales, habían debilitado las finanzas públicas con graves inconvenientes para los argentinos. También se indicó que en breve se iniciarían las consultas con los acreedores para reprogramar la deuda, aspecto al que se lo calificaba como parte esencial del plan de sustentabilidad económica que se elaboraría para restaurar la solvencia y prosperidad de la

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Procuración General de la Nación economía nacional (v. comunicado de prensa de la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Economía de la Nación, disponible en http://www.mecon.gov.ar/download/financiamiento/ cp24-12-01.pdf).

A partir de entonces se dictaron distintas normas que se refieren al tratamiento de la deuda pública, cuya descripción es imprescindible para dilucidar este caso. a) El 6 de enero de 2002, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.561, por la cual declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, delegó al Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003 (plazo prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2005 por las leyes 25.820 y 25.972), el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de: (i) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; (ii) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; (iii) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública y (iv) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario que además instituyó (art. 11, incs. 11 a 41).

También autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a establecer el sistema para determinar la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, a dictar regulaciones cambiarias (art. 21) y derogó y modificó varias disposiciones de la ley 23.928 (art. 31). b) Por decreto 256/02, el Poder Ejecutivo Nacional facultó al Ministerio de Economía a desarrollar las gestiones

y acciones necesarias para reestructurar las obligaciones de la deuda del Gobierno Nacional, así como a establecer la nómina de pagos de la deuda pública que debían ser reprogramados a fin de garantizar el funcionamiento del Estado Nacional conforme a los recursos disponibles (arts. 11 y 21). c) Asimismo, procede incluir en este resumen al decreto 214/02, pues -como se verá- constituye uno de los fundamentos del decreto 471/02, cuya reseña se hará en el apartado siguiente.

Por medio del primero de aquéllos, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso transformar a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la ley 25.561 (art. 11).

El decreto 214/02 fue ratificado por el Congreso Nacional mediante el art. 64 de la ley 25.967. d) El 8 de marzo de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 471/02 (B.O. 13/03/02), a fin de regular el tratamiento a otorgar al endeudamiento asumido originalmente en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras por parte del sector público nacional, provincial y municipal cuando tales obligaciones se encuentren sometidas a la ley argentina. Por su particular importancia para este dictamen, en tanto la Cámara declaró su inconstitucionalidad, corresponde detenerse en su descripción.

Entre sus considerandos se indica que los diferentes niveles de gobierno habían recurrido al endeudamiento público como forma de atender los requerimientos de financiamiento de las distintas obligaciones y compromisos a su cargo, mediante diversos títulos de deuda y préstamos, así como que la persistencia del déficit fiscal de las cuentas públicas constituyó indudablemente una de las principales causales de la delicada crisis económica y financiera por la que atra-

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Procuración General de la Nación vesaba nuestro país.

También se señala que el mencionado endeudamiento encontró andamiaje dentro del régimen de convertibilidad, el cual finalizó al sancionarse la ley 25.561 y que el tratamiento a otorgar a esa deuda debía necesariamente hallarse encuadrado en el nuevo ordenamiento económico y financiero resultante de las disposiciones contenidas en dicha ley y en el decreto 214/02.

En consecuencia, el decreto 471/02 dispone que las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal vigentes al 3 de febrero de 2002 denominadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, cuya ley aplicable sea solamente la ley argentina, se convertirán a $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera y se ajustarán por el coeficiente de estabilización de referencia (CER) (art. 11).

Las obligaciones del sector público nacional devengarán intereses a la tasa del dos por ciento (2%) anual a partir de aquella fecha -excepto las instrumentadas mediante préstamos garantizados aprobados por el decreto 1646/01 y la resolución 851/01 del ex Ministerio de Economía, que cuentan con otro régimen sobre este punto [art. 31]- y mantendrán las fechas y frecuencia de pago de los instrumentos respectivos, en la forma originalmente pactada (art. 21); mientras que las pertenecientes a las provincias y municipios devengarán una tasa de intereses del cuatro por ciento (4%) anual, a partir de la misma data (art. 51). e) El decreto 1443/02 (B.O. 12/08/02) exceptúa a ciertas deudas de las disposiciones de su similar 471/02, pero me eximo de detenerme en su análisis, porque carece de relevancia para dilucidar este caso. f) Es pertinente en cambio, señalar que el Congreso

Nacional ratificó las disposiciones del decreto 471/02, mediante el art. 62 de la ley 25.725 (B.O. 10/01/03). g) También es del caso mencionar que el Poder Legislativo, al aprobar el Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2002, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, a través del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura, a iniciar las gestiones para reestructurar la deuda pública en los términos del art. 65 de la ley 24.156, a fin de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago del Gobierno Nacional. También previó que el mencionado Ministerio le informe sobre el avance de las tratativas y de los acuerdos a los que se arribe. Finalmente, dispuso que durante el tiempo que demande llegar a un acuerdo, el Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio aludido, podrá diferir total o parcialmente los pagos de los servicios de la deuda pública a efectos de atender las funciones básicas del Estado Nacional (art. 61 de la ley 25.565).

Las siguientes leyes de presupuesto mantuvieron esta autorización (art. 71 de la ley 25.725; art. .62 de la ley 25.827 y, finalmente, el art. 49 de la ley 25.967, para el presente ejercicio financiero).

Esta última facultó expresamente al Poder Ejecutivo Nacional para realizar todos aquellos actos necesarios para la conclusión del proceso de reestructuración de la deuda, a fin de adecuar sus servicios a las posibilidades de pago del Estado Nacional en el mediano y largo plazo. h) A su turno, por medio de la resolución 73/02 (modificada por su similar 350/02), el Ministerio de Economía dispuso diferir, en la medida necesaria al funcionamiento del Estado Nacional, los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno Nacional hasta el 31 de diciembre de 2002 o hasta que se complete la refinanciación de la misma, si esto

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Procuración General de la Nación ocurría antes de esa fecha (art. 11).

Asimismo, el art. 21 de la resolución 73/02 excluyó de tal situación a los servicios financieros de diversas obligaciones, entre las que corresponde incluir: a) los Bonos de consolidación previsionales (2da. Serie) que estén en poder de sus tenedores originales; b) los Bonos de consolidación previsionales (2da.

Serie) que estén en poder de los causahabientes de personas que se encuentren en situación de desaparición forzada, o de los Juzgados en los que se tramita la causa judicial; c) los Bonos del Tesoro de mediano y largo plazo (BONTES), Letras del Tesoro (LETES), Bonos de consolidación y bonos de consolidación previsionales que estén en poder de personas físicas de 75 años o más de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001 y que se mantengan sin variación; d) los Bonos de consolidación que estén en poder de personas físicas que los hubieran recibido en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales; e) los BONTES, LETES y bonos de consolidación y de consolidación previsionales en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que presuma la patología y la imposibilidad de postergación del tratamiento por un lapso mayor a dos años las que serán consideradas individualmente, todo ello según dictamen de una comisión médica conformada ad-hoc; f) la deuda de los Organismos Multilaterales de Crédito de los que la República Argentina forma parte; g) la deuda de operaciones ligadas al ítem anterior adeudados a organismos oficiales del exterior; h) las obligaciones del Gobierno Nacional derivadas de gastos como comisiones de agencia de registro; agencia fiscal; agente de lis-

tado y agente de pago, gastos de bolsa, traducción, legales, de asesoramiento para la negociación de la deuda externa y con organismos multilaterales, de imprenta y agencias calificadoras de riesgo, los que serán analizadas caso por caso en la medida en que sean necesarias para mantener el proceso de negociación y pagos previsto.

Como se indicó, la resolución 350/02 del Ministerio de Economía, incluyó nuevas excepciones al diferimiento de pagos a los servicios financieros de LETES, BONTES y bonos de consolidación y de consolidación previsionales en carteras de fondos comunes de inversión al 31 de diciembre de 2001, cuya tenencia a esa fecha corresponda a cuotapartistas que sean personas físicas de 75 años o más de edad al momento de solicitar esta excepción, siempre que cumplan ciertos requisitos que detalló. También se excluyó del diferimiento a los servicios de los títulos indicados, cuando sus titulares los hubieran entregado para la operación de conversión de deuda de títulos públicos por Préstamos Garantizados del Gobierno Nacional en el marco del decreto 1387/01 efectuada en diciembre de 2001 y hubieran solicitado o soliciten la restitución de los títulos respectivos en función de la cláusula décima del contrato aprobado por el decreto 1646/01. Asimismo, aclaró que están incluidos en esta excepción aquellos tenedores de los bonos mencionados, cuyas tenencias entre la conversión de los mismos por Préstamos Garantizados del Gobierno Nacional y la tenencia actual luego de la restitución, se haya mantenido sin variación, o por la parte que cumpla con esta condición.

Otras excepciones son el pago de los servicios financieros de las deudas contraídas por el Sector Público Nacional por la provisión de bienes y servicios que se hayan originado en ejercicios anteriores y cuya interrupción pueda ocasionar graves inconvenientes en el funcionamiento y en la

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Procuración General de la Nación provisión de servicios esenciales del Estado Nacional; los servicios de los préstamos contratados por el Estado con organismos del Sector Público Nacional, no pertenecientes al sistema financiero, que hayan sido destinados al financiamiento de obras de infraestructura; los servicios financieros de LETES, BONTES y bonos de consolidación y de consolidación previsionales que estén en poder de personas físicas que los hubieran adquirido a partir del 1° de julio del 2000 hasta la fecha de publicación de la resolución en el Boletín Oficial, con fondos recibidos en concepto de indemnizaciones o compensaciones por accidentes de trabajo, enfermedad profesional, generadas en diferencias salariales o en planes de retiro voluntario llevados a cabo por el sector público o privado y que los conserven hasta la actualidad; los que correspondan a bonos de consolidación en poder de personas físicas o jurídicas que los hubieran recibido como indemnización por expropiación de bienes efectuada por parte del Estado Nacional; o por indemnización por accidentes de trabajo o que hubiesen producido daños a la vida, en el cuerpo o en la salud.

El plazo fijado por la resolución 73/02 fue extendido en el ejercicio fiscal 2003 por su similar 158/03, que, sin embargo, estableció que los servicios financieros de ciertas obligaciones estén exceptuados del diferimiento. i) También la ley 25.827, en sus arts. 59 y 60, dispuso diferir los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno nacional, contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, hasta que el Poder Ejecutivo declare finalizada su reestructuración y contempló diversas excepciones, que fueron reglamentadas por el decreto 1310/04. j) Para el ejercicio 2005, la ley 25.967 mantuvo tanto el diferimiento del pago de los servicios de la deuda

pública como distintas excepciones (arts. 46 y 47). k) El art. 32 del decreto 905/02, dispuso que los titulares de obligaciones del Tesoro Nacional vigentes al 3 de febrero de 2002 denominadas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras que se encuentren detalladas en el anexo I de la resolución 55/02 del Ministerio de Economía -entre los que se incluyen los títulos de los actores, como se verá enseguida-, regidos por la ley argentina y que fueron convertidas a pesos en virtud de lo establecido por los art. 11 y 21 del decreto 471/02, podrán convertir dicha tenencia a la moneda de denominación original, al mismo tipo de cambio utilizado para la conversión a pesos en virtud de las normas mencionadas, manteniendo en tal supuesto las condiciones vigentes a la fecha antes indicada, para el caso de que participen en cualquier invitación que curse el Estado Nacional a tenedores de endeudamiento público externo para canje de títulos o préstamos.

De igual modo, el decreto facultó al Ministerio de Economía a ofrecer en condiciones voluntarias la posibilidad de convertir los títulos de la deuda pública existentes al 6 de noviembre de 2001 o sus renovaciones, por préstamos garantizados o bonos nacionales garantizados, en el marco de lo dispuesto en el decreto 1387/01 y modificatorios, siempre que las nuevas condiciones de plazos y tasa de interés sean más favorables para el sector público nacional que las originalmente pactadas (art. 33).

Este decreto también fue ratificado por el Congreso de la Nación, mediante el art. 71 de la ley 25.827. l) Finalmente, cabe señalar que el art. 1° de la resolución 55/02 del Ministerio de Economía (15/04/02) especificó los diversos títulos que se convirtieron a pesos, de acuerdo a lo establecido en los arts. 1° y 2° del decreto

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Procuración General de la Nación 471/02 y devengan intereses a la tasa de dos por ciento (2%) anual a partir del 3 de febrero de 2002, entre los que se encuentran los que poseen los actores (cfr. anexo I, según texto de la resolución 50/02 del Ministerio de Economía, del 30 de mayo de ese año).

Concluido este inventario, corresponde indagar acerca de su validez constitucional.

- VI - Además de tener presente lo expresado en el capítulo IV, considero imprescindible poner de relieve que el tema que aquí se somete a consideración ya fue analizado por esta Procuración General y por la propia Corte.

En efecto, al pronunciarse en la causa "Brunicardi", publicada en Fallos: 319:2886, el entonces Procurador General doctor O.L.F., en un fundado dictamen se ocupó de la práctica internacional adoptada para solucionar los problemas de endeudamiento externo de los Estados, cuyas conclusiones aprecio que resultan esclarecedoras para este caso, sin que obste a ello la circunstancia de que en esa oportunidad se tratara de bonos de la deuda externa, pues igualmente evidencia una situación de sustancial analogía con el presente.

Conviene recordar que en aquel caso se discutía la validez constitucional del decreto 772/86 y de las resoluciones ministeriales y comunicaciones del Banco Central de la República Argentina que se dictaron en consecuencia, mediante los cuales el gobierno constitucional que asumió el poder en 1983 dispuso modificar las condiciones de financiación y amortización de los bonos nominativos en dólares estadounidenses (BONODS).

En concreto, el actor cuestionaba que el Poder Ejecutivo Nacional hubiera alterado unilateralmente las

condiciones del empréstito público.

Sobre esa base fáctica, en lo que ahora interesa, ese dictamen recordaba que las suspensiones del servicio de la deuda que los gobiernos han efectuado invocando razones de necesidad financiera o de interés público han sido aceptadas por la comunidad internacional y, para demostrar tal aserto, trajo a la memoria todos los casos de imposibilidad de pago que se produjeron a partir de la primera postguerra mundial del siglo XX, así como los intentos de regular este punto de las relaciones internacionales en los distintos foros de ese carácter, e incluso citó los fallos de la Corte Permanente de Justicia Internacional en la materia (v. acápite VII del apuntado dictamen, al que remito por razones de brevedad).

Considero pertinente transcribir algunos párrafos del aludido pronunciamiento, por su alto valor ilustrativo.

Dijo el Procurador General en esa oportunidad, con cita de los profesores de La Pradelle y P. en el "Recueil des arbitrages internationaux" (t. II. pág. 5476) comentando dos laudos dictados el 11 y el 8 de octubre de 1869 respecto de Gran Bretaña y Venezuela: "De la circunstancia de que la deuda sea cierta y no controvertida no se concluye que el deudor deba satisfacerla en su totalidad; se precisa, además, que el estado de sus finanzas se lo permita. Por tentados que nos sintamos a hacer abstracción de las particularidades de un empréstito público para someterlo al régimen de las obligaciones ordinarias, no cabe tratar al Estado que no puede pagar sus deudas más rigurosamente que a los particulares que quiebran o se arruinan (Anuario C.D.I., 1978, Vol. II, Primera parte, pág. 142)".

Agregó dicho dictamen "...que en lo tocante a la composición de la 'deuda pública', cabe distinguir entre las obligaciones que el Estado asume voluntariamente con una per-

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Procuración General de la Nación sona privada determinada ('obligación contractual') y los empréstitos públicos contraídos mediante la emisión de bonos o títulos al portador que las personas privadas adquieren libremente en el mercado financiero o bursátil y así también se transfieren; consecuentemente, en estas últimas la persona del acreedor no está identificada sino que constituye una multitud dispersa de personas, incierta y variable, que se disemina por diversos países" (p. 2902).

A partir de ese marco conceptual, ponderando la imperiosa necesidad que se advertía en aquel momento, encontró justificadas las medidas destinadas a diferir el estado de cesación de pagos que se cernía sobre el país.

Es que, cabe retener que cuando el Estado quiebra -o no puede hacer frente a sus compromisos-, la solución para este problema no difiere de la del orden de los negocios privados: se arregla mediante quitas o esperas, o ambas a las vez. Simplemente que, para llegar a ellas, no se adoptan las herramientas que proporcionan las leyes comunes de bancarrotas, sino que se utilizan instrumentos propios del derecho financiero (cfr. dictamen de este Ministerio Público in re, M.

330, L.XXII. "M., M.B. c/ Buenos Aires, Pcia. de s/ daños y perjuicios", del 20 de diciembre de 1993).

La Corte al fallar en la causa "Brunicardi", concordó en la existencia de un principio de derecho de gentes que permitiría excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspensión o modificación en todo o en parte del servicio de la deuda externa, en caso de que se vea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable (cons. 16).

Y, para concluir que las medidas así adoptadas no transgredían los límites de la conocida jurisprudencia del

Tribunal que justifica la suspensión de los derechos personales como recurso del poder de policía, tuvo en cuenta no sólo que, al momento del dictado del decreto 772/86, la República Argentina pasaba una situación financiera de grave penuria con riesgo de incurrir en cesación de pagos externos y consiguiente aislamiento respecto de la comunidad internacional, sino también que, atento a las particularidades del empréstito público, no se puede tratar al Estado deudor según el régimen de las obligaciones ordinarias, ni tampoco los acreedores son pasibles de un enfoque de derecho privado (cons. 18).

V.E. se ocupó de destacar que la naturaleza jurídica del empréstito público no significa la exclusión de toda responsabilidad de orden patrimonial por la modificación unilateral de las obligaciones, en caso de conducta arbitraria o de lesión a derechos individuales dignos de protección. Pero en aquel precedente concluyó, en síntesis, que no se había demostrado que las nuevas condiciones comportasen actos confiscatorios o que condujesen a una privación de la propiedad o degradación sustancial del crédito.

- VII - Puesto a confrontar el complejo marco jurídico de autos con los lineamientos que surgen del leading case de Fallos: 319:2886 y la doctrina de la emergencia elaborada por la Corte, me adelanto a señalar que, en mi concepto, las medidas que las autoridades competentes implementaron para conjurar la crisis, en su proyección a este caso, encuentran amparo constitucional, desde que no aparecen desproporcionadas con relación al objetivo declarado de afrontar el estado de emergencia que perseguían, ni aniquilan el derecho de propiedad de la actora.

Varias son las razones por las que sostengo esta

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Procuración General de la Nación conclusión. En primer término, hay que tener presente que la Constitución Nacional atribuye al Congreso las facultades de "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" y de aprobar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional (art. 75, incs. 71 y 81) y que dicho órgano, en ejercicio de tales potestades, convalidó las medidas adoptadas en un primer momento por el Poder Ejecutivo Nacional, o directamente dispuso sobre el modo de atender dichas obligaciones (v.gr. leyes 25.565, 25.827 y 25.967).

Ello permite concluir que las autoridades competentes se encuentran encaminadas a resolver un tema cuya gravedad e importancia para el desarrollo nacional es claramente perceptible y todo ello, además, en el marco de un estado de emergencia, declarado por la ley 25.561 y que continúa hasta la fecha, que, como se dijo, contiene expresas disposiciones sobre el tratamiento de la deuda pública.

En segundo término, cabe destacar que la situación fáctica vigente al tiempo en que tales medidas se adoptaron puede ser calificada, sin duda, como más grave que la que justificó la solución del caso "Brunicardi", a poco que se advierta que la decisión que ahí se cuestionaba había sido dictada para evitar caer en un estado de cesación de pagos, situación que, en el caso de autos, ya se produjo, tal como da cuenta el relato del capítulo V y la propia realidad que nos toca vivir.

Comprender cabalmente esta situación permite valorar en toda su magnitud la necesidad de encontrar una solución a la deuda pública impaga.

Además, considero que no se ha demostrado que las medidas que aquí se cuestionan vulneren el principio constitucional de razonabilidad y las pautas admitidas por V.E. en el mencionado precedente. En efecto, a partir de la realidad

antes descripta, en un contexto donde no hay habitante que no haya sufrido las consecuencias de la emergencia -que alteró el ritmo de vida de la comunidad y no sólo la magnitud de sus recursos económicos-, se puede apreciar que aquéllas no se limitaron a convertir a pesos las obligaciones originalmente constituidas en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de compensación para atenuar la pérdida de su valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad adoptado por la ley 23.928, decisión de política económica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los jueces, como es bien sabido (Fallos:

311:2453; 315:1820; 318:676, entre otros).

En esta línea se inscriben las decisiones de convertir los títulos a $ 1,40 y aplicar un coeficiente de estabilización de referencia (CER) (art. 11, del decreto 471/02), a fin de resguardarlos de los efectos de la inflación interna, el reconocimiento de intereses, a tasas diferentes de acuerdo con los distintos tipos de obligaciones (arts. 21, 31 y 5, del decreto citado).

Hay también que considerar las diversas medidas destinadas a flexibilizar esas nuevas condiciones impuestas por el decreto 471/02 y, en este sentido, es preciso mencionar al decreto 1443/02, que importó sustraer de aquel régimen a un número importante de obligaciones, o al decreto 905/02 (ratificado por la ley 25.827), que permitió retrotraer la conversión para volver a expresar las deudas en la moneda de origen o, incluso, cambiarla por préstamos garantizados o bonos nacionales garantizados, en el marco de lo dispuesto en el decreto 1387/01 y modificatorios.

A ello se deben adicionar las excepciones contempladas al diferimiento de los pagos de la deuda, adoptadas desde el primer momento de la emergencia y ampliadas por el

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Procuración General de la Nación Congreso (cfr. arts. 59 y 60 de la ley 25.827; 46 y 47 de la ley 25.967 y resolución 72/02 del Ministerio de Economía), que encuentran su razón de ser en las especiales circunstancias descriptas en cada caso particular y permitieron a un importe universo de tenedores percibir sus acreencias.

Se trata entonces de un conjunto de medidas enderezadas a superar los efectos de la crisis en un aspecto puntual pero de gran trascendencia, cual es el endeudamiento público, y a morigerar el impacto de las primeras disposiciones.

Cabe recordar sobre el punto, que la legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre, claro está, que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos (v. dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos: 269:416, donde también se efectúa una reseña de los casos en que el Congreso -o el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativashicieron uso de sus poderes para dictar leyes de ese carácter).

Desde esa perspectiva, también es importante señalar que no se advierte la manifiesta invalidez de las normas impugnadas, toda vez que es incierta la entidad final del sacrificio impuesto para recomponer una situación crítica que extiende sus efectos a toda la sociedad en diversas formas, a tal punto que no se puede considerar que trascienda los límites que han llevado a la Corte a calificar una medida de con-

fiscatoria y cercenatoria del derecho, como podría suponerse en un primer, como no menos superficial, análisis de la cuestión.

A fin de evitar repetir conceptos muy conocidos, sólo cabe indicar que desde sus orígenes el Tribunal ha señalado que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28 de la Ley Fundamental), así como que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron.

La Corte ha dicho que el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76).

Y, con relación al derecho de propiedad, ha señalado que no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y financiero

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Procuración General de la Nación (Fallos: 313:1513, consid. 56).

Entiendo por último que la disparidad de trato entre la deuda pública sometida a la ley argentina, aprehendida por el decreto 471/02, y la que se rige por leyes extranjeras, no configura un tratamiento desigual entre acreedores que vulnere el art. 16 de la Constitución Nacional.

Ello es así, porque la distinción no se realiza entre nacionales y extranjeros, sino entre títulos o obligaciones sometidos a una u otra legislación, de manera que los efectos del decreto 471/02 alcanzan a todos los acreedores, sin distingos de nacionalidad, que posean títulos de la deuda pública regidos por leyes argentinas.

La Corte ha resuelto en reiteradas oportunidades que el art.

16 de la Ley Fundamental no impone una rígida igualdad, por lo que tal garantía no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes. De ahí que se atribuya a su prudencia una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando los objetos de la reglamentación (Fallos: 320:1166), aunque también destacó que ello es así en la medida en que las distinciones o exclusiones se basen en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas o indebido privilegio personal o de un grupo (Fallos: 315:839; 322:2346).

Tales requisitos están satisfechos en este caso, máxime cuando, es preciso señalarlo, toda la deuda pública, tanto la sometida a la legislación argentina como la regida por leyes extranjeras, se encuentra en proceso de reestructuración y no puede predicarse que el trato de un grupo de acreedores -los que poseen títulos sujetos a la ley extranjera- sea mejor que el que las normas bajo examen dispensan a otros.

- VIII - Opino, por lo tanto, que debe revocarse la sentencia de fs. 139, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 16 de febrero de 2005.- Fdo.: E.R. Es Copia