Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 12 de Abril de 2000, C. 782. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

3. 782. XXXV.

   C., M. y otros c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación s/ acción de amparo.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   -I-

   A fs.

   3/12, M.C. y otros titulares de autorizaciones para operar paradas de venta de diarios y revistas, promovieron acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos -MEyOSP, en adelante-), a fin de obtener que se declare la nulidad de la resolución N1 416/99 del MEyOSP, mediante la cual se interpretó que los arts. 11 y 118 del Decreto N1 2284/91, ratificado por la ley 24.307, derogaron el plexo normativo constituido por el Decreto-ley 24.095/45, ratificado -a su vez- por la ley 12.921, relativo a la comercialización de diarios y revistas, y las resoluciones N1s. 42/91 y 43/91 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTySS, de aquí en más).

   Sostuvieron que el acto impugnado está viciado en su competencia, ya que invade materia legislativa y administrativa. Respecto de la primera, señalaron que los ministros del Poder Ejecutivo no pueden reglamentar las leyes, toda vez que esa competencia fue asignada en exclusividad al Presidente de la Nación (art. 99, inc. 21, de la Constitución Nacional) ni, menos aún, simplemente derogarlas.

   Además, tal derogación tampoco puede realizarse con fundamento en las facultades interpretativas que el art.

   116 del Decreto N1 2284/91 le otorga al MEyOSP, porque la comercialización de diarios y revistas no fue alcanzada por el citado decreto.

   En cuanto a la segunda, afirmaron que es forzada la interpretación que postula que los Acanillitas@ desarrollan una actividad comercial que constituye un monopolio jurídico y económico, que redunda en costos innecesarios para las grandes

   empresas editoras y distribuidoras, ya que se trata, en realidad, de una relación laboral, cuya Autoridad de Aplicación es el MTySS, porque los vendedores no pueden abrir, cerrar y manejar su negocio libremente como cualquier comerciante autónomo, sino que se encuentran subordinados a las empresas editoras, que fijan las condiciones de trabajo, el precio de las publicaciones y el margen de ganancia que obtienen y la resolución cuestionada pretende la desaparición de la actividad que ejercen, pues modifica el sistema de devoluciones, libera la habilitación e instalación de paradas en cualquier lugar y la venta en comercios minoristas, supermercados y por medio de máquinas expendoras.

   Finalmente, señalaron que el Decreto-ley 24.095/45, ratificado por ley 12.921, que reglamenta la distribución y venta de diarios sobre la base de las Acaracterísticas esenciales que reviste la actividad de las personas dedicadas a la venta y distribución pública de diarios y revistas@, consagra un criterio protector del trabajador, al disponer B. otros- el principio de la devolución de los ejemplares no vendidos y su correspondiente reintegro y la estabilidad de la parada de venta.

   -II-

   El MEyOSP, al contestar el Informe del art. 8 de la ley N1 16.986, solicitó el rechazo de la acción (fs. 29/44 y vta.).

   Sostuvo la improcedencia formal de la vía intentada y, en cuanto al fondo del asunto, señaló que la resolución N1 416/99 es constitucional y fue dictada en virtud de las facultades que le confiere el art. 116 del Decreto N1 2284/91, ratificado por ley N1 24.307.

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   Procuración General de la Nación Recordó que el citado decreto debe ser considerado como ley federal de la Nación, al amparo de la doctrina de los decretos de necesidad y urgencia; que sus disposiciones derivan de las leyes 23.696 y 23.697 y que impone una nueva constitución económica para toda la República, en la medida que modifica el régimen de intervención estatal en la economía que regía hasta su sanción.

   A su vez, el acto impugnado constituye B. su opinión- una Averdadera resolución delegada@, que ostenta el mismo valor y la misma jerarquía que las leyes, más aún, es también una ley formal, en la medida que fue dictado por expresa delegación del Poder Legislativo.

   Por otra parte, sostuvo que, en realidad, el acto tiene efectos declarativos, ya que fue el citado Decreto N1 2284/91 el que desreguló la actividad en cuestión, al derogar el Decreto-ley 24.095/45 (arts. 11 y 118 del citado decreto).

   Por último, describió las actuales condiciones en que se realiza la distribución y comercialización de diarios y revistas. Al respecto, indicó que el decreto-ley dictado en el año 1945 es una norma de emergencia, tal como expresamente lo indica su art.

   14 y que, luego de sucesivos cambios de regulación, el MTySS reconoció el derecho a la línea de distribución de diarios, revistas y afines y fijó las condiciones y requisitos para el reconocimiento de paradas y/o repartos (resoluciones N1s. 42/91 y 43/91), pero, no obstante la voluminosa carga regulatoria que pesaba sobre el sector, se verificaba un alto grado de informalidad e incumplimiento, no sólo del régimen normativo, sino también de las obligaciones laborales y previsionales para los trabajadores de la actividad y, en virtud de ello, era necesario identificar a ésta como alcanzada por la desregulación económica dispuesta por el Decreto N1 2284/91.

   -III-

   El señor Juez Nacional de Primera Instancia del Trabajo N1 48 de la Capital Federal hizo lugar a la acción y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad e ilegalidad de la resolución N1 416/99 del MEyOSP, así como la plena vigencia del Decreto-ley 24.095/45, ratificado por la ley 12.921 (fs. 98/106).

   Para así resolver, entendió, en lo esencial, que las características particulares que presenta la venta de diarios y revistas impide encuadrarla en una relación comercial y considerar a los actores comerciantes regidos por el Código de Comercio. Antes bien, se trata de vendedores retribuidos a comisión, aunque no se encuentren incluidos en la Ley de Contrato de Trabajo.

   En cuanto a la resolución N1 416/99 del MEyOSP, consideró que fue dictada por órgano incompetente pues, si bien es cierto que el art. 116 del Decreto N1 2284/91 otorga facultades interpretativas al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, también lo es que establece excepciones, tales como las que surgen de los capítulos VI y VII, referidas a la seguridad social y a las negociaciones colectivas. Desde esta perspectiva y, teniendo en cuenta la calificación laboral de la actividad que desarrollan los actores, consideró que el único competente para regularla es el MTySS.

   Por iguales motivos, desestimó el argumento esgrimido por el MEyOSP, en el sentido de que la resolución impugnada constituye una legislación delegada y que ostenta la misma jerarquía que las leyes, pues ese órgano no es la Autoridad de Aplicación de la actividad en cuestión y porque, aun cuando se admitiera su competencia, excedió sus facultades, toda vez

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   Procuración General de la Nación que, en lugar de interpretar una norma, la derogó. Ello es así, dijo, ya que si el P. de la Nación sólo puede expedir los reglamentos que sean necesarios para poner en ejecución las leyes, cuidando de no alterar su espíritu (art.

   99, inc.

   21, C.N.), no puede sostenerse que uno de sus ministerios posea facultades para dictar reglamentos que, bajo la apariencia de ser interpretativos, deroguen una ley del Congreso.

   -IV-

   A fs. 177/195, se presentó Editorial Atlántida S.A. y solicitó ser admitido en el proceso en calidad de tercero interesado, en los términos del art. 90, inc. 21 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, impetrando el rechazo de la acción.

   Sostuvo que la resolución N1 416/99 del MEyOSP le generó derechos adquiridos, ya que, al derogar el Decreto-ley 24.095/45 (ratificado por ley 12.921), elimina las restricciones a la distribución y venta de diarios y revistas que le imponía el anterior régimen y, por lo tanto, posibilita nuevas formas de comercialización que le permiten el ejercicio pleno de la libertad de comercio, favoreciendo la libertad de prensa (arts. 11, 14, 32 y 33 de la Constitución Nacional).

   Asimismo, en coincidencia con la posición del MEyOSP, afirmó que la competencia de dicho órgano para dictar la resolución impugnada surge de expresas facultades legislativas delegadas por el art.

   116 del Decreto N1 2284/91 y recordó que toda la legislación delegada tiene fuerza y valor de ley, características que alcanzan al acto cuestionado.

   En este sentido, señaló que, ya antes de la Reforma Constitucional de 1994, es decir, al tiempo del dictado del

   Decreto N1 2284/91, la mayoría de la doctrina reconocía la validez constitucional de los denominados Areglamentos delegados@ con fundamento en el art.

   86, inc.

   21, de la Constitución Nacional (texto 1853-1860).

   Esta posición fue recogida en el art. 76 del nuevo texto constitucional.

   Sin perjuicio de ello, sostuvo que es indudable que, en rigor de verdad, el propio Decreto N1 2284/91, ratificado por ley 24.307, derogó el plexo normativo del Decreto-ley 24.095/45, según surge de las disposiciones de sus arts. 11 y 118.

   En tales circunstancias, la resolución N1 416/99 del MEyOSP sólo ha venido a aclarar esa situación, ya que tiene efectos interpretativos y, como tal, retroactivos al momento del dictado del decreto citado en primer término.

   Por último, en el capítulo de su escrito que calificó de cuestiones sustanciales, expuso que A. legislación derogada por la resolución N1 416/99 del MEyOSP constituye el paradigma de la regulación alcanzada por la derogación dispuesta por el art. 11 del decreto ley 2284/91@ (ver fs.

   182), pues hasta ese momento la actividad de distribución y comercialización de diarios y revistas estuvo enmarcada en un complejo sistema normativo que protegía situaciones corporativas y prácticas monopólicas, que afectaban tanto a los trabajadores como a los consumidores y que, en definitiva, constituían limitaciones a la venta y distribución de las publicaciones.

   También sostuvo que la actividad de los actores es comercial y no laboral B. erróneamente la calificó el juez de grado-, pues el mero hecho de encontrarse sujeta a reglamentaciones protectoras no la convierte en laboral, toda vez que participa de las características que definen la relación comercial, ya sea porque se trata de comerciantes o porque realizan actos de comercio.

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   Procuración General de la Nación -V-

   La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, a fs.

   199/201, confirmó la sentencia de primera instancia.

   Sostuvieron sus integrantes que la resolución impugnada resulta inmotivada, aislada y contradictoria en relación con los derechos de los administrados. Ello es así, porque el Decreto N1 2284/91 dispuso que el MEyOSP sería la Autoridad de Aplicación y dictaría las normas reglamentarias y de interpretación, salvo para lo dispuesto en los capítulos VI y VII, en los que sería competente el MTySS.

   En tales condiciones, afirmaron que este último, junto con la Secretaría de Industria y Comercio del MEyOSP, habían declarado, en el año 1992, que la actividad de los actores no fue desregulada por el Decreto 2284/91.

   Así, carece de razonabilidad y fundamentos que, siete años después, el MEyOSP interprete, mediante la resolución que se cuestiona, que el plexo normativo del Decreto-ley N1 24.095/45 fue derogado, pues más allá de la dudosa constitucionalidad de la facultad otorgada por el art.

   116 del Decreto N1 2284/91, lo cierto es que la interpretación que efectuó el MTySS en 1992 no puede ser alterada, porque reviste el alcance de una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada y, por lo tanto, si se pretende derogar las disposiciones del decreto-ley de 1945, será necesario el dictado de una ley en tal sentido.

   -VI-

   Contra tal pronunciamiento, tanto Editorial Atlánti-

   da S.A. como el MEyOSP dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 218/229 y 231/248, respectivamente.

   VI.1. Recurso de Editorial Atlántida S.A.

   Sostiene la procedencia del remedio extraordinario en la existencia de cuestión federal y en la arbitrariedad en que incurre el fallo impugnado, que lo descalifica como acto jurisdiccional válido. Los principales agravios que expresa son:

   1. La sentencia afecta su derecho de propiedad (art. 17 C.N.) porque, al declarar la nulidad de la resolución N1 416/99 del MEyOSP y acotar así la extensión que naturalmente y conforme a su espíritu tuvo el Decreto N1 2284/91, fulminó su derecho a comercializar sus ediciones a través de nuevos medios, distintos a los previstos en el Decreto-ley 24.095/45, incorporado a su patrimonio desde el dictado del decreto de desregulación. b) Por iguales motivos, también vulnera su derecho a comerciar y a ejercer industria lícita, que se encuentra reconocido en el art. 14 de la Ley Fundamental y abarca todo el espectro de las actividades de intermediación. c) El fallo no es derivación razonada del derecho vigente, toda vez que pasa por alto principios básicos del Derecho Administrativo. Ello es así, porque la resolución N1 395/92 de la Secretaría de Comercio Interior no reviste el carácter de Acosa juzgada administrativa@, ya que fue dictada en el marco de un caso particular y, en tales condiciones, se trata de un acto de Anaturaleza jurisdiccional@, propio del ejercicio de la denominada Ajurisdicción administrativa@. d) Tampoco existe una alteración evidente de los derechos reconocidos por los arts.

   14 bis y 17 de la Constitución Nacional a los actores, tal como sostiene el a quo, porque el

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   Procuración General de la Nación Decreto N1 2284/91 tan sólo ha derogado una serie de viejas y anacrónicas reglamentaciones que, lejos de promover el trabajo, importaban barreras para el ingreso a la actividad. e)Contrariamente a lo sostenido por la Cámara, la resolución N1 416/99 del MEyOSP no es inmotivada ni aislada, pues el art. 116 del Decreto N1 2284/91, ratificado por ley 24.307, otorga al citado ministerio la facultad de determinar, en cada caso, el alcance de las normas aprobadas por aquél.

   Tampoco es contradictoria con los derechos de los administrados, porque no perjudica a los trabajadores del sector sino que, por el contrario, los beneficia. f) Por último, señala que es contrario a la lógica pretender B. como lo resolvió el a quo- el dictado de una ley para derogar un plexo normativo que, en rigor de verdad, ya había sido derogado en 1991. Ello es así, por cuanto el decreto de desregulación fue ratificado por la ley 24.307 y, por lo tanto, es ley en sentido material y formal, y la resolución ministerial impugnada fue dictada en ejercicio de una facultad expresamente delegada. De aquí que, como toda legislación delegada, tiene la misma jerarquía que una ley.

   VI.2. Recurso del MEyOSP:

   Sus principales críticas a la sentencia en crisis son las siguientes:

   1. El a quo apoyó su razonamiento en una premisa falsa y, en consecuencia, aplicó en forma errónea y arbitraria una norma, en la medida que consideró que su parte carece de competencia para el dictado de la resolución N1 416/99 cuando ello surge del propio Decreto N1 2284/91, ratificado por la ley 24.307. Corrobora lo expuesto -a su entender- la total falta de cita o mención de alguna norma que sustente lo afirmado por la Cámara.

   2. Tampoco efectuó un examen exhaustivo de la cuestión en debate, pues no tuvo en cuenta la situación en que se desenvuelve el sector de distribución y venta de diarios y revistas. En tal sentido, reiteró la exposición sobre el tema que formuló en oportunidad de presentar el Informe del art. 8 de la ley 16.986. c) Al igual que Editorial Atlántida S.A., sostiene que la resolución impugnada no afecta derechos constitucionales de los actores B. como errónamente lo decidió el a quo-, pues no impide ni cercena la posibilidad de seguir trabajando de los que actualmente desarrollan la actividad en cuestión, sino que permite a otros interesados acceder libremente al sector. d) El fallo posee fundamentos insuficientes, ya que se limita a reproducir los argumentos dados por el magistrado de primera instancia, sin efectuar un nuevo examen del tema sobre las bases expuestas por los recurrentes o considerar en conjunto las leyes que regulan la cuestión en debate. e) Finalmente, indica que el a quo interpretó equivocadamente que la resolución 395/92 de la Secretaría de Industria y Comercio tenga carácter de Acosa juzgada administrativa@, ya que ella declaró la inaplicabilidad de la Ley de Defensa de la Competencia ante un planteo particular. Asimismo, destaca que la situación fáctica ha cambiado desde el año 1992 y que la comercialización de diarios y revistas constituye hoy una verdadera actividad comercial, cuyo marco y naturaleza jurídica se encuentran en el Código de Comercio y sus leyes complementarias.

   -VII-

   A fs. 356/382, la Asociación Argentina de Editores de Revistas y otras empresas editoras de revistas se presenta-

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   Procuración General de la Nación ron como terceros coadyuvantes del MEyOSP, en los términos de los arts.

   90, inc.

   11, y 91 del Código ritual y, en tal carácter, dedujeron recurso extraordinario contra la sentencia de fs. 199/201.

   El a quo rechazó in limine la pretensión (v. fs.

   392/393), fundado en que el plazo para recurrir su decisión había vencido y en el art. 93 del Código Procesal, en cuanto dispone que la intervención del tercero no retrogradará el juicio ni suspenderá su curso.

   Ante ello, se presentaron en forma directa ante V.E., mediante el recurso de hecho que tramita in re: C.797, L.XXXV ACarbone, M. y Otros c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación@, del que también se me corrió vista y sobre el cual me expido en dictamen del día de la fecha.

   -VIII-

   Los recursos extraordinarios interpuestos a fs.

   218/229 y 231/248 son formalmente admisibles, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la validez de un acto de autoridad nacional (resolución N1 416/99 del MEyOSP) y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 11, de la ley 48).

   -IX-

   Así planteada la cuestión, debe examinarse, en primer término, si se ha configurado en el sub lite un Acaso@, Acausa@ o Acontroversia@ que habilite la intervención judicial para su resolución (art. 116 de la Constitución Nacional), pues si bien A. ante los estrados de la justicia se impugnan las disposiciones expedidas en ejercicio de una atribución propia de alguno de los otros poderes, con fundamento en que ellas se encuentran en pugna con la Constitución, [...] se configura una causa judicial atinente al control constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial@, ello es así, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca (conf., a contrario sensu, argumento de Fallos:

   311:1435, con.

   51, y su cita) Bénfasis agregado-.

   Al respecto, este Ministerio Público recordó, in re:

   A., O. y otro c/ Banco Francés e Italiano para la América del S. s/ ordinario@, dictamen del 31 de marzo de 1981 -al que remitió el Tribunal en la sentencia del 30 de junio del mismo año (Fallos: 303:893)-, que A. antiguo, V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos:

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   Procuración General de la Nación 2:253; 24:248; 94:95:51 y 290; 130:157; 243:177; 256:103; 263:397 y muchos otros)@ y señaló, además, que si no existiese la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como Aun pleito o demanda en derecho, ›instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento=@, según el concepto del juez norteamericano J.M., la Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, toda vez que Ael Poder Judicial no se extiende a todas las violaciones posibles de la Constitución, sino a las que le sean sometidas en forma de caso por una de las partes. Si así no sucede, no hay ›caso= y no hay, por lo tanto, jurisdicción acordada (Fallos: 156:318)@ -las partes resaltadas se encuentran en el original-.

   El principio indicado surge de la jurisprudencia norteamericana, que también requiere una controversia definida, concreta, real y sustancial, que admita remedio específico a través de una decisión de carácter definitivo, entendida como diferente de una opinión que advierta cuál sería la norma en un estado de hecho hipotético (conf. dictamen citado precedentemente) y fue reiterado por el Tribunal en Fallos:

   316:1713 y 320:2851, en este último caso, con remisión al dictamen del suscripto.

   -X-

   Sobre la base de tales criterios, a mi modo de ver, el sub examine no constituye un caso o causa que pueda ser resuelto por el Poder Judicial, en la medida que los amparistas no han acreditado que la resolución N1 416/99 del MEyOSP los afecte en sus derechos, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas y en forma actual o inminente, tal como lo exigen

   los arts. 43 de la Constitución Nacional y 11 de la ley 16.986 para la procedencia de la acción de amparo.

   Es que, más allá de sus genéricas alegaciones, las únicas manifestaciones que formulan sobre este tema no alcanzan para demostrar el menoscabo que el acto produciría en sus derechos ni para concluir en que aquéllos sean inminentes.

   En efecto, la pretendida afectación de la paz social que provocarían las discusiones, en torno a la resolución, entre los vendedores, que impedirían la asociación gremial o la pérdida de la clientela conseguida a lo largo de años de trabajo, etc.

   (v. fs.

   7), no pasan de ser afirmaciones dogmáticas de los amparistas, sin sustentarse en constancias probatorias.

   Así, con independencia de las críticas que desarrollan sobre la competencia del ministerio demandado para interpretar que el decreto de desregulación derogó el régimen del Decreto-ley 24.095/45, no se advierte de qué modo la resolución cuestionada les impide ejercer sus derechos, en la medida que no restringe ni limita la forma en que desarrollan su actividad. Más aún, tal como fueron alegados, los daños se presentan como eventuales o hipotéticos y sin incidencia directa sobre los amparistas, es decir, sin el grado requerido para habilitar la excepcional vía del amparo que, de este modo, resulta inadecuada para resolver la cuestión planteada, sin que ello implique abrir juicio sobre la procedencia de otra vía procesal. Ello es así, puesto que la petición que los amparistas demandan del Poder Judicial se reduce a una consulta sobre la vigencia o derogación de un determinado régimen jurídico o, cuando menos, resulta prematura.

   En tales condiciones, el a quo -al resolver del modo en que lo hizo en la sentencia recurrida- se excedió en su jurisdicción.

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   Procuración General de la Nación -IX-

   En atención a las razones que anteceden, opino que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles y, sin necesidad de examinar los agravios esgrimidos en cuanto al fondo del asunto, por las consideraciones expuestas en el acápite precedente, corresponde revocar la sentencia apelada.

   Buenos Aires, 12 abril de 2000.- N.E.B.