Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Octubre de 1999, A. 363. XXXIV

Fecha29 Octubre 1999
  1. 363. XXXIV.

    Alimento de los Andes c/ Banco de la Provincia del Neuquén y otros s/ cumplimiento de contrato.

    Procuración General de la Nación Suprema Corte:

    -I-

    La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal (Sala 3), confirmó la resolución de primera instancia por la que se desestimaron las alegaciones del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigidas a cuestionar la aptitud de los tribunales de la Nación para entender en estas actuaciones.

    En concreto, adujo -tras examinar el tenor de los convenios de sede- que la actuación de ambas instituciones compromete, en el caso, el ejercicio de sus facultades de emitir y garantizar valores, a lo que añadió que estas entidades poseen oficinas permanentes en la Argentina. Por último, apoyada en la doctrina expuesta por V.E. en el precedente de Fallos: 317:1880 y en lo previsto por el artículo 2°, inciso c), de la ley 24.488, destacó que la operación crediticia que se controvierte enmarca en una actividad típicamente comercial y no política o de gobierno.

    Respecto de la defensa de falta de legitimación, sostuvo que esta última no aparece manifiesta y que, por ende, debe postergarse su tratamiento hasta el momento de dictar sentencia definitiva (fs. 412/4).

    -II-

    Contra dicha decisión, dedujeron sendas apelaciones federales las instituciones mencionadas (cfse. fs. 421/43 y 444/63), las que fueron concedidas -en ambos casos, dejando de

    lado las alegaciones de arbitrariedad relativas al tratamiento de la defensa de falta de legitimación- a fs. 485/6.

    -III-

    Arguye el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento que el decisorio de la Cámara desconoce lo dispuesto por los artículos VII, sección 3a, del Convenio Constitutivo de la institución; III, sección 4a, de la Convención sobre Privilegios e I. de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas; y 3, incisos 1° y 2°, del Convenio entre la República y el Banco Internacional sobre el establecimiento de una misión residente en Buenos Aires, dispositivos todos asegura- de los que resulta su inmunidad de jurisdicción.

    Añade a lo anterior -expuesto de manera sucintaque: a) en el caso de las organizaciones internacionales, la inmunidad jurisdiccional -salvo renuncia expresa y concretaalcanza a todos los actos que hagan al cumplimiento de sus fines; b) la operación crediticia concertada se encuentra comprendida en esa categoría y no en la de excepción, que atañe a la emisión y/o garantía de valores; c) la entidad bancaria no es un Estado extranjero sino un ente intergubernamental originado en un tratado de derecho internacional, circunstancia de la que infiere que no le resulta referible el artículo 2°, inciso c, de la ley 24.488 ni el precedente Manauta; d) la índole convencional del organismo y de sus inmunidades, obsta a su modificación jurisprudencial, so consecuencia de incurrir en un ilícito internacional y -aun- de desconocer el orden de prelación del derecho interno; e) configuran actos iure imperii, en el caso de estos entes, los que hacen al cumplimiento de sus fines, sin que resulte -en ese marco- la línea de crédito concertada, equiparable a los actos

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    Procuración General de la Nación comerciales de un Estado; f) nada obsta a la inmunidad la existencia de una sede permanente, como lo reconoce el Convenio respectivo entre el BIRF y la Argentina; y, g) la jurisdicción de los tribunales nacionales no resulta del contrato ni tampoco del derecho internacional.

    Por último, la presentación pone énfasis en la trascendencia institucional de esta controversia, que compromete la responsabilidad internacional del Estado Argentino, al tiempo que califica de dogmática la caracterización de la alzada a propósito de la índole no manifiesta de la falta de legitimación.

    -IV-

    Alega a su turno el Banco Interamericano de Desarrollo que, el decisorio de la Cámara, desconoce lo dispuesto por los artículos XI, sección 1 y 3, del Convenio Constitutivo de la institución; y 7° del Convenio entre la entidad financiera y la República Argentina para el funcionamiento de una delegación regional, preceptos ambos -afirma- de los que emerge su inmunidad jurisdiccional.

    Añade a lo anterior diversos argumentos que -en lo esencial- resultan asimilables a los expuestos por el Banco Internacional (BIRF), según se detalló en la reseña precedente (v. ítem III).

    -V-

    En lo que aquí interesa, procede señalar que la actora inició demanda contra el Banco de la Provincia del Neuquén, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco

    Internacional de Reconstrucción y Fomento, a fin de que se los condene al A.@ cumplimiento de los contratos relativos al apoyo financiero e institucional comprometidos por los demandados, para la instalación de una planta frigorífica y para la producción de alimentos para peces y otras especies en la zona de Junín de los Andes (Neuquén), reclamando, en subsidio, el reajuste equitativo de sus términos. Los citados instrumentos -detalla la actora- se pactaron en el marco del Programa Global de Crédito Agropecuario en Coparticipación Financiera con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que fuera implementado por el Banco de la Nación Argentina mediante convenio con el Banco de la Provincia del Neuquén.

    Al evacuar los traslados, los entes internacionales adujeron excepción de incompetencia, con base -esencialmenteen que son personas de derecho internacional público, titulares de inmunidad soberana, y en que no pueden ser llevados a proceso en la jurisdicción de los Estados particulares sin requerir previamente su expreso consentimiento (v. fs. 122/139 y fs. 292/305).

    El magistrado actuante desestimó la alegación con apoyo en el precedente de Fallos: 317:1880 y lo previsto por el artículo 2, inc. c, de la ley 24.488 (v. fs. 370/1); resolución que apelada (v. fs. 376, 377, 382/9 y 390/8) condujo a la de fs. 412/414, traída -a su turno- ante esta instancia extraordinaria.

    -VI-

    Ante todo, es menester destacar -como se anticipó al aludir a la concesión del recurso- que el a quo lo admitió únicamente en cuanto se encuentra en debate la interpretación

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    Procuración General de la Nación y aplicación de normas de orden federal y no por arbitrariedad de sentencia. De ahí que, dado que las interesadas no han deducido un recurso de hecho, la jurisdicción ha quedado expedita sólo en la medida en que el remedio ha sido concedido por el tribunal.

    Aclarado lo anterior, la presentación -a mi entender- resulta procedente. Ello es así, toda vez que el pronunciamiento en crisis ha puesto en tela de juicio el alcance de disposiciones de orden federal y la decisión recaída ha sido contraria al derecho que en ellas fundaron los apelantes (v. Fallos: 305:2139; 2150 y S.C.M.1109, L.XXIX., AMaruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Itaipú s/ daños y perjuicios@, del 5 de febrero de 1998, entre otros y S.C. D. n° 73, ADuhalde, M.A. c/ Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud - Oficina Sanitaria Panamericana s/ accidente - ley 9688", sentencia del 31 de agosto del corriente año).

    En cuanto a la definitividad del resolutorio apelado, V.E. ha sostenido, de manera reiterada, que a los fines dispuestos por el artículo 14 de la ley 48, sentencia definitiva no es sólo la que concluye la controversia, sino también aquélla con consecuencias frustratorias respecto del derecho federal invocado, en razón de su tardía o imposible reparación ulterior (Fallos: 300:1273; 303:1708; 311:1414, 1835; 312:426, etc); criterio este último, aplicable a la causa, habida cuenta que lo decidido impide a las recurrentes en modo definitivo hacer valer de manera eficaz la inmunidad que reclaman, cuyo carácter de derecho que requiere de tutela inmediata fue admitido por el Tribunal en los precedentes de Fallos: 305:2150 y 314:1368, entre otros.

    -VII-

    Al ingresar a la consideración del fondo del asunto, estimo necesario precisar que, por decreto-ley n° 15.970, del 31 de agosto de 1956, se aprobó el ingreso de la República Argentina al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y, así también, su instrumento constitutivo (artículos 1 y 2).

    En lo que aquí interesa, merece destacarse que el artículo VII del citado convenio prevé, a fin de que el organismo pueda cumplir con las funciones que se le encomiendan, la obligación de los Estados miembros de conceder en sus territorios, la situación jurídica, inmunidades y privilegios establecidos en su texto (v. sección 1a.). Precisa, además, que "...Sólo podrá seguirse acción contra el Banco ante un tribunal de jurisdicción competente, en los territorios de un miembro donde el Banco tuviere establecida una oficina, en que hubiere designado un apoderado con el objeto de aceptar emplazamiento o notificación de demanda judicial, o donde hubiere emitido o garantizado títulos...".

    Deja a salvo, no obstante, que "ninguna acción podrá ser seguida por miembros o personas que representen o que tuvieren reclamaciones contra miembros..." (cfse. sección 3a.). Finaliza, estableciendo la obligación de que se adopten las medidas necesarias a fin de hacer efectivos en el territorio de los Estados miembros, los principios enunciados en el artículo, extremo -añade- del que deberán informar al Banco en detalle (v. sección 10a.).

    Con posterioridad, mediante el decreto-ley n° 7672, del 13 de septiembre de 1963, la República Argentina aprobó la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, designándose entre los organismos de ese tenor respecto de los cuales se comprometió a aplicar las normas de la Convención, al Banco Internacional de Reconstrucción y

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    Procuración General de la Nación Fomento (v. art. 1° del decreto 7672/63 y arts. I, sección 1a., ap. II, ítem f), y XI, sección 43, de la Convención) (Con especial referencia a los privilegios e inmunidades, v. art.

    I, sección 2a.).

    En tales condiciones, la citada institución resulta alcanzada por las previsiones del artículo III, sección 4a., de ese convenio, que establece que estos organismos, sus bienes y haberes, "...disfrutarán de inmunidad de toda jurisdicción..." salvo renuncia expresa, hallándose obligados, en virtud de ello, a prever procedimientos apropiados para la solución, entre otras, de las contiendas "a que den lugar los contratos y otras controversias de derecho privado en las cuales sea parte el ente especializado..." (artículo IX, sección 31). Prevé, además, un mecanismo de consulta entre la organización y el Estado que estime que se ha incurrido en un abuso de inmunidad; y, para los casos en que el mismo fracase, un recurso por ante la Corte Internacional de Justicia (v. artículo VII, sección 24). (A propósito de los alcances de la expresión "bienes y haberes": v. art. I, sección 1a., ap. IV).

    El artículo X deja sentado, por su parte, que las previsiones de la Convención con respecto a un ente especializado, deben ser interpretadas tomando en consideración las funciones asignadas a tal organismo por su instrumento constitutivo (sección 34) y que sus disposiciones no limitarán ni menoscabarán en forma alguna los privilegios e inmunidades que hayan sido concedidos o puedan serlo ulteriormente por un Estado a cualquier organismo especializado por razón del establecimiento de su sede o de oficinas regionales en el territorio de dicho Estado. Puntualiza, además, que el tratado no se interpretará en el sentido de que prohíbe la celebración de acuerdos adicionales entre un Estado parte y alguno de los

    entes especializados para adaptar sus previsiones o para extender o limitar sus privilegios e inmunidades (sección 39).

    A lo dicho se agrega que en el "Convenio entre la República Argentina y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) sobre el Establecimiento de una Misión Residente en Buenos Aires", se prevé, de igual manera, que "El Banco gozará de inmunidad respecto de todo proceso judicial, salvo en los casos que deriven del ejercicio de sus facultades para emitir o garantizar valores o que tengan relación con tal ejercicio..." dejando entendido, no obstante, "...que según lo dispuesto en la sección 3a. del art. VII del convenio constitutivo, no habrá lugar a que se inicie acción alguna por parte del Gobierno de personas que actúen en su nombre o se subroguen en sus derechos..." (v. art. 3, ap. 2, del Convenio aprobado por ley 24.312).

    Para finalizar, debe destacarse que mediante los anteriores instrumentos internacionales se reconocen igualmente a la citada organización privilegios e inmunidades que atañen a sus bienes, archivos y comunicaciones y, en general, a su personal (cfse. arts. VII. sección 4a. a 9a., del convenio constitutivo; III, sección 5a. a 9a., IV a VI y VIII, del convenio aprobado por decreto-ley 7672/63 y 2°, ap. 2, 3°, aps.

    1 a 6, y 4 del acuerdo aprobado por ley 24.312).

    -VIII-

    Mediante la ley n° 14.843, por su parte, se aprobó el ingreso de la República Argentina como miembro del Banco Interamericano de Desarrollo y, así también, su instrumento constitutivo, con especial énfasis en la previsión de su artículo XI (v. artículos 1, 2 y 9). Merece destacarse que el precepto antecitado prevé, a fin de que el organismo pueda

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    Procuración General de la Nación cumplir con las funciones que se le encomiendan, la obligación de los Estados miembros de conceder en sus territorios la situación jurídica, las inmunidades y los privilegios establecidos en su texto (sección 1a.). Precisa, además, que "...Solamente se podrán entablar acciones judiciales contra el Banco ante un tribunal de jurisdicción competente en los territorios de un país miembro donde el Banco tuviese establecida alguna oficina, o donde hubiese designado agente o apoderado con facultad para aceptar el emplazamiento o la notificación de una demanda judicial o donde hubiese emitido o garantizado valores...".

    Deja a salvo, no obstante, que "...Los países miembros, las personas que los representen o que deriven de ellos sus derechos, no podrán iniciar ninguna acción judicial contra el Banco.

    Sin embargo los miembros podrán hacer valer dichos derechos conforme a los procedimientos especiales que se señalen, ya sea en este Convenio, en los reglamentos de la institución o en los contratos que celebren, para dirimir las controversias que puedan surgir entre el Banco y los países miembros..." (cfse. sección 3a.).

    Finaliza, estableciendo la obligación a cada uno de sus miembros de adoptar -de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos- las disposiciones necesarias a fin de hacer efectivos en sus territorios los principios enunciados en el artículo, extremo -señala- del que deberán informar al Banco en detalle (sección 10a.).

    A ello se agrega que el "Convenio para el funcionamiento de la Representación Regional del Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto para la integración de América Latina", establece que el mismo no limita ni menoscaba en modo alguno el alcance de los privilegios e inmunidades reconocidos en el acuerdo constitutivo, así como también, que "...deberá ser interpretado y aplicado en forma favorable para el Banco y

    su personal, a fin de facilitar el cumplimiento pleno y eficiente de sus objetivos..." (cfse. fs. 79/85: v. art. 7°).

    Para concluir, debe destacarse que mediante los anteriores instrumentos internacionales se reconocen igualmente a la citada institución, privilegios e inmunidades relativos a sus bienes, archivos y comunicaciones y, en modo general, a su personal (v. art. XI, sección 3a. a 9a., del convenio constitutivo del BID. V., además, acuerdo de sede); prerrogativas todas ellas -no es ocioso ponerlo de resaltoque fueron objeto de especial consideración por la ley 14.843 ("Las disposiciones del artículo XI del Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tendrán fuerza de ley en todo el territorio de la Nación, de conformidad con la Constitución Nacional" - artículo 9° de la ley 14.843).

    -IX-

    De lo hasta aquí expuesto se desprende -tanto en lo que atañe al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento como al Interamericano de Desarrolloque los respectivos marcos normativos prevén soluciones, en rigor, diversas, según se trate de reclamos que conciernan a sus integrantes (en estricto, los gobiernos, o personas que actúen en su nombre o se subroguen en sus derechos), o bien, a sujetos ajenos a la anterior enumeración (Ello sin perjuicio de lo que, respecto de una inteligencia general, proceda colegir de las, como se verá, marcadas limitaciones a la demandabilidad de estos entes).

    En la primera hipótesis, la preceptiva desautoriza el inicio de acciones (v. arts. VII, sección 3a., del tratado aprobado por decreto-ley 19.560/56, y 3°, ap. 2, del Convenio aprobado por ley 24.312; y artículo XI, sección 3a. del

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    Procuración General de la Nación acuerdo aprobado por ley 14.843), dejándose a salvo que, en caso de discrepancia, los Estados miembros podrán acudir a los procedimientos especiales previstos en los propios convenios, en los reglamentos de las instituciones o en los contratos (v. art. IX del acuerdo constitutivo del BIRF; art. IX, sección 32, del tratado aprobado por decreto-ley 7672/63 y art. XIII, sección 1a. y 2a. del convenio constitutivo del BID) (En lo que atañe al programa crediticio de autos, v. las constancias de fs. 96, 112/3, 120 y 291).

    En la segunda, en cambio, se contempla esa posibilidad, en el marco general, empero, de una inmunidad de jurisdicción que, según mi modo de ver y exceptuado el caso de que se trate de una hipótesis de emisión o de garantía de valores, impone requerir el consentimiento, previo y expreso, de ambas entidades financieras para ser demandadas.

    En efecto, lo anterior se desprende de una consideración integral y orgánica de los textos de derecho internacional mediante los cuales se configura la situación jurídica de estas organizaciones y se les reconocen exenciones, inmunidades y privilegios (v. artículos VII, sección 3a., del tratado constitutivo del BIRF; III, sección 4a., del convenio aprobado por decreto-ley 7672/63, y 3°, apartado 2, del aprobado por ley 24.312; y arts. XI, sección 3a., del convenio aprobado por ley 14.843, y 1°, apartado a, del tratado sede celebrado con el BID). Ello -aprecio- con el propósito de resguardarlas contra acciones, restricciones y gravámenes que, en general, pudieran entorpecer o dificultar sus objetivos institucionales; inteligencia -debo señalarlo- que se impone aun más de considerarse lo previsto en la sección 34a. del artículo X del convenio sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, que

    dispone que las previsiones del citado pacto deben interpretarse tomando en consideración las funciones asignadas a estos organismos intergubernamentales por sus instrumentos constitutivos y, en el caso del BID, el art. 7° del acuerdo de sede, en el que se establece que deberá ser interpretado y aplicado en forma favorable para el Banco y su personal, a fin de facilitar el cumplimiento pleno y eficiente de sus objetivos de orden institucional.

    A este respecto debe puntualizarse que, más allá de lo que se sostenga en ocasión de abordar la cuestión relativa a la naturaleza estricta del negocio que da origen a esta disputa, lo cierto es que, puesto que se trata de una operación de índole crediticia cuyas características encuadran en el marco de lo previsto por el artículo I -particularmente ítems 2 y 4del convenio aprobado por el decreto-ley n° 15.970/56; y artículo I, secciones 1a. y 2a., del aprobado por ley 14.843, atañe al objeto típico de estas entidades (v. los anexos obrantes a fs. 114 y 261 en los que se describen los objetivos de los programas).

    Y es que como señaló el juez P. en el precedente del 5 de febrero de 1998, S.C.M.1109. L.XXIX, "Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Itaipú s/ daños y perjuicios", este "mosaico de creaciones accidentales..." que constituyen las organizaciones internacionales, con inmunidades "altamente específicas y variables..." aparecen muchas veces como resultado de arreglos empíricos que obedecen a necesidades precisas, sin ideas preconcebidas, donde "su estatuto jurídico es más que a menudo sui generis, establecido a casu ad casum" y sus deberes y derechos dependen de sus fines y funciones, enunciados o implicados en su acto constitutivo y desarrollados en la práctica (v. considerandos 8 y 9).

    No enerva la anterior conclusión la circunstancia de

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    Procuración General de la Nación que la formulación normativa contemple la posibilidad de iniciar acciones en sede local (art. VII, sección 3a., del convenio constitutivo del BIRF y art. XI, sección 3a., del similar atinente al BID), pues ello -a mi modo de ver- no implica la abdicación inicial de esta inmunidad, sino la indicación del elemento que sustentará la competencia del órgano ante el cual deberá dirigirse la interesada para, llegado el caso, requerir en pos de su pretensión y cursar el emplazamiento o notificación de la pertinente demanda. A lo dicho se añade que la citada disposición limita esa posibilidad a los territorios de un Estado miembro donde tuvieran establecida alguna oficina o donde hubieran designado agente o apoderado "con facultad para aceptar el emplazamiento..." o la notificación de una demanda judicial, con lo que implícitamente se admite la posibilidad de que los organismos puedan -o no- aceptarlo, salvedad hecha de la hipótesis de emisión o garantía de valores (Fallo CNTrab. publicado en L.L. T.1980-B, pág. 187).

    Lo expresado queda particularmente puesto de relieve, en el caso del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, en virtud de lo previsto por el art. 3, ap. 2°, del convenio sobre el establecimiento de una misión residente en Buenos Aires, en el que se lee -vuelvo a decirlo- que dicho Banco -en concordancia, anoto, con lo dispuesto por el art.

    III, sección 4, del convenio aprobado por decreto-ley 7672/63gozará de inmunidad respecto de todo proceso judicial, excepción hecha de los casos derivados del ejercicio de sus facultades para emitir o garantizar valores y demás relacionados con tal ejercicio; disposición -a mi entender- congruente con el espectro normativo reseñado, apreciado -vale ponerlo de resalto- conforme a las pautas hermenéuticas ante-

    riormente aludidas.

    El anterior desarrollo -a mi juicio- si bien evidencia en modo implícito que el dictamen sitúa el problema en el marco de la segunda de las hipótesis examinadas en los párrafos iniciales de este ítem, no exime -en mi opinión- de explicitar que ello obedece a que de la demanda no se desprende el propósito de la accionante de subrogarse en el ejercicio de eventuales derechos de titularidad de los bancos nacionales demandados, posibilidad -como se dijo- contemplada tanto en la preceptiva concerniente al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, como en aquella que se relaciona con el Interamericano de Desarrollo.

    Ello es así, por cuanto resulta de las constancias de la causa que la pretensión de la reclamante se dirigió derechamente contra las cuatro entidades bancarias en igualdad de condiciones, con la sola precisión en el caso del Banco de la Provincia del Neuquénde que habría actuado como un mandatario de los restantes (v. fs.

    60/5), extremo que, amén de lo apuntado, adquiere particular relevancia a la luz de lo previsto por el artículo 4° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y a reiterada jurisprudencia de V.E. en orden a que, a fin de determinar la competencia, debe atenderse de modo principal a la exposición de los hechos que el actor hace en la demanda y, en la medida que se adecue a ellos, al derecho que invoca como fundamento de su pretensión y no a lo dicho en materia de contradicción por la demandada (v.

    Fallos:

    306:368; 310:2340; 313:826, etc.). Al limitado marco cognoscitivo que tal circunstancia habilita, debe añadirse que los reproches relativos al tratamiento conferido por el a quo a la defensa de falta de legitimación, no han sido sostenidos mediante las correspondientes presentaciones directas por las interesadas.

    Precisado lo que antecede, salta a la vista que,

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    Procuración General de la Nación aunque con estrecha vinculación, dos son las cuestiones en debate: a) el alcance de la inmunidad de que gozan las organizaciones en cuestión -particularmente, a la luz de recientes fallos del Alto Tribunal sobre esta materia; y, b) la eventual privación del derecho de la reclamante a la jurisdicción.

    -X-

    En relación con la primera de estas cuestiones, debo señalar que en oportunidad de examinar la causa S.C. D. 73.

    L.XXXIV, ADuhalde, M.A. c/ Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la Salud - Oficina Sanitaria Panamericana s/ accidente ley 9688", dictaminada el 31 de marzo del corriente -a cuyos términos y consideraciones cabe remitir, en lo pertinente, en razón de brevedad- este Ministerio Público tuvo ocasión de pronunciarse sobre extremos -a mi modo de ver- substancialmente análogos a los del sub lite.

    Se sostuvo allí, haciendo alusión al cambio de la orientación jurisprudencial determinado por V.E. en esta materia a partir de AManauta@ (v. Fallos: 317:1880) y reiterado más tarde en otros precedentes, que tal reinterpretación de los alcances de esta prerrogativa, no procede sin más extenderla a estos otros sujetos internacionales, desde que, si en aquel marco se trató finalmente de reinterpretar, a la luz de las modernas prácticas internacionales, un Aprincipio de la ley de las naciones@, carente de recepción en un tratado general, en el caso, se trataba de examinar los alcances de una inmunidad de jurisdicción, acordada tanto multilateral como bilateralmente por los órganos competentes del Estado a un ente internacional. Puesto en otros términos y parafraseando

    el voto del juez F. en el precedente de Fallos: 317:1880 (cons. 8°), se precisó en el dictamen que, a diferencia de lo que sucede con los Estados extranjeros, sí existen tratados relativos a la demandabilidad de organizaciones internacionales (V. S.C. S.304, L.XXXIII. ASaravia, G. c/ Agencia de Cooperación Internacional del Japón@, cons. 7°, del 1 de septiembre de 1998).

    En párrafos posteriores, y no obstante poner de resalto que resulta virtualmente imposible la identificación de un correlato general que permita referir a las organizaciones internacionales esta prerrogativa jurisdiccional con el mismo alcance que a los Estados, se destacó que una apreciación de los instrumentos internacionales bajo examen, contraria a este privilegio, entraría en colisión con los postulados de los artículos 75, inciso 22, y 99, inciso 11, de la Constitución Nacional, extremo al que se añadió que el desconocimiento de los principios que rigen las relaciones internacionales no tendría otro desenlace que conducir al aislamiento de nuestro país del concierto de las naciones.

    También se sostuvo en esa oportunidad que, más allá de las polémicas suscitadas en torno a las relaciones existentes entre la noción de Ainmunidad soberana@ como propia de los estados extranjeros y su simil relativa a estos tan diversos sujetos internacionales, lo cierto es que V.E., en el considerando 6° del precedente supra citado AMaruba...@, ha hecho explícita su opinión según la cual, la distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis, base de la teoría Arestringida@ en materia de inmunidad de jurisdicción de los Estados, carece de un sentido razonable cuando se consideran los actos realizados por una organización como la accionada (en ese caso, I.B., los que, sin perjuicio de la finalidad pública perseguida por cada uno de los miembros del

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    Procuración General de la Nación tratado constitutivo -puntualizóno constituyen una manifestación inmediata y directa de la soberanía de un Estado.

    Por último y luego de traer a colación jurisprudencia de V.E. en orden a que la capacidad de un organismo intergubernamental para tener derechos y obligaciones frente a otros sujetos depende de la voluntad común de los estados que la han creado -en otros términos: que no goza por su mera existencia derivada del privilegio de inmunidad jurisdiccional (cons. 6° del precedente AMaruba...@)- y de hacer hincapié en la índole variable de estos privilegios (aspecto al que ya se aludió en el ítem anterior), se puso el acento en la especial cautela con que corresponde obrar en los casos en que, en mayor o menor medida, se afectan las relaciones internacionales de la República (Fallos: 314:1368), máxime en el marco de la impronta hermenéutica sentada en esta materia por V.E., favorable a aquellas conclusiones más acordes con las presentes exigencias de cooperación, armonización e integración en el orden internacional que nuestra República ha hecho propias (Fallos: 316:1669).

    Se citaron -finalmentelas disposiciones de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 en particular, sus artículos 26 y 27, relativos a la observancia de los acuerdos internacionales- (v. ley 19.865), preceptos a los que cabría agregar aquí sus similares de los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1986 (v. ley 23.782).

    Este conjunto de apreciaciones, merece señalarse, han sido, en lo sustancial, compartidas por el Alto Cuerpo, quien al fallar las actuaciones (sentencia del 31 de agosto del corriente), enfatizó que en razón de los diferentes fundamentos que sustentan el otorgamiento de la excepción de

    inmunidad de jurisdicción a los estados y a las organizaciones internacionales, así como a las distintas vías de protección en uno u otro caso, no corresponde extender al segundo supuesto la solución establecida para el primero por la ley 24.488, sobre la base de la evolución del derecho internacional general respecto del principio de inmunidad de los estados (doctrina de Fallos: 317:1880). Ello es así, puntualizó V.E., so consecuencia de modificar unilateralmente, por vía analógica, la inmunidad que tienen estas organizaciones internacionales en virtud de los tratados que obligan a nuestro país, con las posibles consecuencias sancionatorias de la comunidad internacional (v. cons. 15).

    Estimo que todo lo anterior viene a cuento tan pronto se considera que la Cámara situó, precisamente, en una particularidad de los estatutos jurídicos de estas dos entidades el fundamento del rechazo a la pretensión de inmunidad jurisdiccional (a saber: que su actuación deriva del ejercicio de sus facultades para emitir o garantizar valores); a lo que añadió -vía su analogización con la situación de los estados soberanos- las razones del precedente AManauta...@ y lo dispuesto por el art. 2, inciso c), de la ley n° 24.488; aspectos los anteriores -reitero- que, siempre desde mi perspectiva, tornan relevantes para estos obrados las conclusiones del dictamen y fallo a que se hicieron referencia.

    -XI-

    A propósito de la primera cuestión, se impone observar que, del examen de los instrumentos relativos al Programa Global de Crédito Agropecuario en coparticipación financiera con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial (fs. 87/121 y 245/91) no se desprende evidencia alguna

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    Procuración General de la Nación de la asunción de un compromiso de emisión de valores por estas entidades, sea a título de colocación originaria, o bien, en condición de garantía. Resulta de ellos, antes bien en el limitado ámbito cognoscitivo que es propio de cuestiones como la que se dirime- que ambos organismos supranacionales se limitaron a comprometer sendos préstamos en favor del Banco de la Nación Argentina -en el marco del antecitado Programa Global de Crédito-, requiriendo a estos efectos la garantía del Estado Argentino. Ello autoriza a descartar se trate éste de uno de los casos previstos en los arts. VII, sección 3a., del acuerdo constitutivo del Banco Mundial; 3°, ap. 2, del aprobado por ley 24.312 y XI, sección 3, del tratado sede aprobado por ley 14.843, en cuanto aluden a la facultad de iniciar acciones ante tribunales de jurisdicción competente en los territorios de países miembros donde estos bancos hubieren emitido o garantizado valores (A propósito de una y otra operación, ver los artículos IV, secciones 1a. y 8a., del convenio aprobado por decreto-ley n° 15.970; y III y VII del convenio aprobado por ley n° 14.843).

    A esa circunstancia se agrega que la operatoria descripta encuadra -prima facie- en el contexto de las actividades típicas de estas organizaciones financieras, comprendidas -conforme se anticipó- en el marco institucional de sus fines y funciones (arts. I del convenio aprobado por decretoley 15.970/56; y I, secciones 1 y 2, del aprobado por la ley 14.843); extremo que, situados en este plano, remite al dispositivo hermenéutico al que se hiciera referencia en el ítem IX del dictamen, favorable, por cierto, a los privilegios, exenciones e inmunidades de entes como los requeridos en la presente causa (cfse.: anexos obrantes a fs. 114 y 261).

    A lo anterior se añade lo expresado en orden a la

    naturaleza convencional de estas inmunidades -ya no una mera extensión de privilegios estatales de índole mayormente consuetudinaria a los entes intergubernamentales, sino el resultado de nuevas regulaciones de contenido material (v. A.V., ADerecho Internacional Público@, página 514, 6a.

    Edición - Madrid, 1976)-. Y es que, tal como se apuntaba en una publicación sobre el tema, un somero análisis de la práctica internacional permite inferir que los privilegios e inmunidades de los entes internacionales adquirieron un basamento estrictamente convencional; es en un tratado en donde los Estados deciden concederlos y en donde se precisa su alcance o extensión; extremo que, como se precisó en el antecitado ADuhalde...@, obsta a su analogización, sin más, con las inmunidades de los Estados y, por extensión, con las soluciones jurisprudenciales y normativas concebidas para ellos.

    Sin perjuicio de lo expuesto y para el caso de no compartir el criterio explicitado precedentemente, destaco que, a mi modo de ver, las características y fines de las entidades internacionales codemandadas, así como la índole de la operatoria sobre la que versa la disputa, obstan a la tipificación de esta actividad como un mero accionar comercial o Aiure gestionis@. Ello es así, con arreglo a lo previsto por los artículos I del convenio aprobado por decreto-ley 15.970/56; y I, secciones 1 y 2, del aprobado por medio de la ley 14.843, y a lo expuesto en el acápite IX, párrafos 4° y siguientes, de este dictamen (v. en particular, el artículo III, Sección 1a., ítem a, del convenio del BIRF: ALos recursos y las facilidades que conceda el Banco, deberán ser utilizados exclusivamente en beneficio de los miembros, prestándose atención equitativa a proyectos de fomento y proyectos de reconstrucción...@; y el artículo III, sección 1a., del convenio constitutivo del BID: ALos recursos y servicios del

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    Procuración General de la Nación Banco se utilizarán únicamente para el cumplimiento del objeto y funciones enumerados en el artículo I de este convenio@).

    En un sentido similar y para la hipótesis de que tampoco se comparta la afirmación que antecede, destaco -en relación con lo previsto por el artículo 2°, inciso c), de la ley n° 24.488- que no obra acreditado en la causa -siempre, como se advirtiera, en el limitado marco cognoscitivo propio de cuestiones como la que se discute- que la A...jurisdicción de los tribunales argentinos...@ respecto de los recurrentes haya sido pactada (v. fs. 96, 112/3, 120 y 291) o emerja del derecho internacional, conforme quedó expuesto en los párrafos precedentes.

    A ese extremo se añade, dado el tenor del artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, la diversa jerarquía normativa ostentada por la normativa internacional comprometida en la cuestión objeto de disputa, respecto de la ley 24.488.

    Como ha precisado V.E., al aludir a la necesaria aplicación en este campo del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, aprobada por ley 19.865 (A...Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado...@), ella impone -una vez asegurados los principios de derecho público constitucionalesasignar primacía a los tratados ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria (v. Fallos: 316:1669, considerando 3°).

    -XII-

    Reconocida, entonces, la existencia de inmunidad jurisdiccional en favor de estos organismos financieros, corresponde detenerse en la doctrina expuesta por ese Tribunal

    en los precedentes de Fallos:

    303:2033; 305:2139, 2150; 314:1368; 316:1669, y el varias veces citado ADuhalde...@, entre otros.

    Con respecto al punto -y como ya lo puse de relieve, entre otras ocasiones, al emitir dictamen en la causa S.C. B. n° 656, L.XXXIII, A.-K., E. c/ Embajada de la República Federal de Yugoslavia - s/ despido@, ítem V, del 28 de diciembre de 1998, y en ADuhalde@-, no puede desconocerse, como V.E. ha reiterado, que en nuestra Constitución existe un verdadero derecho a la jurisdicción. Ese derecho, que integra el de la defensa en juicio, consiste en la posibilidad efectiva de ocurrir ante un órgano competente -judicial, administrativo o arbitral- que permite ejercer todos los actos razonablemente encaminados a una cabal defensa de la persona y sus derechos, sin que pueda hablarse, en rigor, de derecho de defensa ni de debido proceso, sin la presencia de un tribunal que, de conformidad con un procedimiento legal, de cauce a las acciones enderezadas a hacer valer eficazmente los derechos individuales (v.

    Fallos:

    246:87; 305:2150; 311:700, entre otros).

    En tal sentido puede decirse que, al sustentar la Constitución Nacional los derechos que plasma en su articulado, da por sentado la existencia de los remedios técnicos necesarios para asegurar a los habitantes de la Nación su goce pleno y efectivo, puesto que de no ser así, ellos importarían declaraciones abstractas sin ningún valor.

    Dicha conclusión, según mi entender, resulta respaldada por diversos preceptos de derecho internacional -todos ellos con la jerarquía conferida por el art. 75, inciso 22, de la Constitución Nacional- en los que se pone énfasis en la protección efectiva de los derechos y las libertades, como por ejemplo, los artículos 55 de la Carta de las Naciones Unidas;

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    Procuración General de la Nación 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 2°, incs. 2 y 3, ítems a) y b) y 14, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2, ap.

    1. , del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y 8° del Pacto de San José de Costa Rica, entre otros (considerandos 21 y 22 del voto del juez F. en Fallos:

    317:1880).

    En orden a esta cuestión, y repasando el tratamiento que le ha conferido -en cuanto a este punto- V.E. a estos sujetos intergubernamentales, merece destacarse que el criterio determinante para definir si corresponde exceptuarlos parece haber sido hasta aquí -dejado a salvo el reconocimiento de la inmunidadla circunstancia, precisamente, que se encuentre salvaguardado el derecho que tiene todo reclamante a la jurisdicción.

    Ello se desprende, al menos, de los ya referenciados precedentes de Fallos: 303:2033; 305:2139, 2150; 314:1368; 316:1669; y de las precitadas AMaruba...@ (v. cons.

    8) y ADuhalde...@, antes aludidas.

    Y es que esta retracción del juzgamiento compulsivo por los tribunales establecida en favor de ciertos organismos internacionales, tanto en la doctrina de V.E. como en las propias normas internacionales, se encuentra condicionada a que el ente en cuestión, provea procedimientos apropiados para la solución, entre otras, de las contiendas Aa que den lugar los contratos y otras controversias de derecho privado en las cuales sea parte el organismo especializado...@ (cfse. artículo IX, sección 31 del convenio aprobado por decreto-ley 7672/63) (En el mismo sentido, Fallos: 305:2150; 316:1669, cons. 4°, y ADuhalde...@, cons. 10 y 11).

    Caso contrario, el tratado entraría en abierta co-

    lisión no sólo con las garantías consagradas en el artículo 18 de la Constitución Nacional, sino también, con una norma imperativa de derecho internacional general (ius cogens) que consagra la justiciabilidad de las controversias de derecho privado, lo que con arreglo a lo previsto por el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, lo tornaría nulo ad initio (v. Fallos: 305.2150, cons. 9° a 11° del voto de los jueces G. y G.; cons. 8° de AMaruba...@ y cons. 10° de ADuhalde...@.

    Tal entendimiento -apreciose impone pues, como señaló el doctor E.P., entonces P.F. ante la cámara Civil y Comercial y Contencioso Administrativo Federal, al dictaminar en la causa ASaier S.R.L. c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande@, del 8 de junio de 1979, la conclusión en favor de la inmunidad A...no podría conducirnos a establecer que las organizaciones internacionales se hallan sujetas sólo a una jurisdicción metafísica...@ (cfse. L.L. T.

    1979-D, pág. 494); so pena -lo reitero- de incurrir en una hipótesis de privación de justicia y de transgresión del derecho a la jurisdicción y como modo de evitar que no exista otra tutela para el particular eventualmente lesionado que la que pudiera resultar de la buena voluntad y el respeto del derecho por parte de las entidades titulares del privilegio (de los dictámenes del Ministerio Público registrados en Fallos: 305:2139 y 2150).

    A., precisamente, que la existencia de esa vía y la falta de acreditación de que le hubiera estado impedida al recurrente, determinaron la suerte de los agravios en los precedentes registrados en la publicación de Fallos:

    303:2033; 314:1368 y en la causa ADuhalde...@ ya referenciada; su ausencia, la del de Fallos: 305:2150; y su existencia, la

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    Procuración General de la Nación del de Fallos: 316:1669 (En un sentido similar, v. S.C. G.57, L.XXXII, AGhiorzo, J.J. c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande@, del 1 de abril de 1997).

    En consecuencia y con arreglo a lo anteriormente expuesto correspondería examinar aquí si existe a disposición de la parte actora, previsto por los organismos financieros en sus estatutos, un procedimiento apropiado para la tramitación de estos reclamos, de modo similar a lo que sucede con los Estados extranjeros en todas aquellas materias en las que son internacionalmente inmunes, respecto de la jurisdicción y trámites de sus propios órganos de justicia (Igualmente, dictamen del doctor P., antes aludido).

    No obstante, aprecio se impone poner nítidamente de relieve que el referido análisis, se encuentra, por cierto, condicionado a que el reclamante alegue y evidencie debidamente la eventual privación de justicia que lo aquejaría en caso de no admitirse la jurisdicción de los tribunales argentinos, o los obstáculos insuperables que, como un correlato de tal situación, le sobrevendrían so consecuencia de que en manera alguna pueda estimárselo agraviado por una solución finalmente favorable a la existencia de la inmunidad jurisdiccional de estos organismos.

    Ello es así, toda vez que, en tales circunstancias, debería necesariamente colegirse la falta de interés de la accionante en el punto, en tanto que la ausencia de debido planteamiento de esta cuestión sólo podría atribuirse a su inactividad, o, lo que es lo mismo, a la conducta discrecional del eventualmente interesado en el tratamiento del asunto (cfse. doctrina de Fallos: 308:1478; 311:358 y 309:5, voto de los jueces C. y B., entre varios otros), en defecto de lo cual, tornaríase, incluso, inoficioso un pronunciamiento de V.E. sobre el tema (cfse. doctrina de Fallos:

    :418, etc.).

    R., a ese respecto, siguiendo en el mismo orden de consideraciones, que, conforme a reiterada jurisprudencia de V.E., atañe a los jueces de la causa ponderar circunstanciadamente las constancias del expediente que conducen a la fundamentación de sus conclusiones; mas no así, tratar todas las cuestiones expuestas, ni argumentos desarrollados o pruebas presentadas por las partes (Fallos:

    303:135, 335, 1700, 2088; 304:819; 305:537; 307:1121, entre muchos más); de lo que -a mi entender- se sigue, por lógica consecuencia, que muchos menos se encontrarían obligados a tratar las cuestiones que no han sido -siquiera- propuestas y mantenidas debidamente por los interesados.

    -XIII-

    En cuanto al punto, debe destacarse, en primer término, que en oportunidad de deducir excepción de incompetencia y alegar inmunidad jurisdiccional, tanto el Banco Interamericano de Desarrollo (v. fs. 134/5) como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (cfse. fs. 301/2), invocaron la existencia en el caso de procedimientos alternativos, previstos, precisamente, para zanjar eventuales controversias como la presente en que estuviera reconocida la inmunidad jurisdiccional de estos organismos de derecho internacional.

    Frente a tales alegaciones, la reclamante se limitó a esgrimir agravios genéricos orientados a cuestionar la eventual ecuanimidad o imparcialidad de los órganos a cargo de tales procedimientos alternativos y a poner de manifiesto la onerosidad que le significaría intentar servirse de esa vía, sin que en punto alguno de su presentación se alegue o

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    Procuración General de la Nación evidencie la inexistencia de la misma o el hallarse en una concreta hipótesis de privación de justicia o en una circunstancia que pudiera estimarse asimilable a la anterior (v. fs.

    353).

    Esa concreta invocación -no es ocioso recalcarlotampoco se evidencia formulada por ante la alzada, pese a la insistencia de las dos organizaciones internacionales en reclamar la inmunidad de jurisdicción, ni, por cierto, en oportunidad de contestar las presentaciones extraordinarias de las apelantes, que tampoco merecieron réplica alguna de parte de la actora, de todo lo cual dan cuenta los proveídos de fs. 398 vta. y fs. 484.

    En tales condiciones, correspondería concluir, prevista en la normativa internacional la inmunidad jurisdiccional de ambos organismos financieros y no habiéndose alegado ni evidenciado la inexistencia o insuficiencia de las eventuales vías alternativas con las que -según lo argumentado por las quejosascontaría el accionante, que la inmunidad de jurisdicción de que gozan el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (B.I.R.F.) y el Banco Interamericano de Desarrollo (B.I.D.), obsta al examen de esta reclamación -en cuanto atañe a dichas entidades internacionales- por los tribunales argentinos.

    -XIV-

    Por lo hasta aquí expresado, considero que debe revocarse la sentencia recurrida, en cuanto fue materia de las presentaciones extraordinarias de las apelantes.

    Buenos Aires, 29 de octubre de 1999.

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